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如何理解民主立法的含义

2008/2/26 15:23:42 [稿源:学习时报] [作者:] [编辑:胡蓉平]
  □李林
  
  改革开放以来,在我国立法工作中,民主立法、立法民主化、坚持人民民主、发扬立法民主等理念早已有所体现,但“民主立法”这个词是在进入21世纪后才正式使用的。在全国人大常委会的工作报告中,有关民主立法的提法大致是这样演进的:九届全国人大第四次会议上的常委会工作报告
  
  提出,“力争做到立法决策的民主化、科学化。”十届全国人大以来,第二次会议上的常委会工作报告提出“坚持立法为民,以人为本”;第四次会议上的常委会工作报告的表述是“立法质量不断提高,立法民主化迈出新步伐”;第五次会议上的常委会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进,立法质量进一步提高”的提法。党的十七大进一步明确提出,“要坚持科学立法、民主立法”。那么,什么是民主立法?或者说,应当如何理解民主立法的含义?
  
  一、民主立法的功能
  
  民主立法具有提高立法质量、体现民主价值、实现民主权利等多种功能,但本文主要强调民主立法的以下三种功能。
  
  首先,民主立法的表达和汇集功能。民主立法的本质,是保障和实现人民民主,把人民的利益诉求和意志主张在民主法治的框架下充分表达出来,有效汇集起来,通过立法程序上升为国家意志。人民最大限度地有序参与立法过程,通过多种形式和渠道充分有效地表达自己的意志和愿望。从宏观上来看,这是民主立法的内在要求,是立法实现人民当家作主、确保党的主张和人民意志相统一的重要体现;从微观上来看,这是不同利益群体、不同阶层代表、不同意志诉求、不同期望值表达的各种声音,需要在立法过程中加以汇集,成为立法决策者做出决断的重要依据。一般来讲,如果民众通过法律制度和程序使自己的意志在立法上表达得越充分、汇集得越完整,立法就越能够充分体现人民当家作主的民主价值,那么,民众也越愿意选择通过法律制度和程序的方式来表达意志、追求利益,而更少地采用非法的、有可能付出极大代价的极端方式来寻求自己利益的实现。
  
  对于弱势群体、边缘群体、立法信息不对称的群体、缺乏立法资源的群体、缺乏立法参与专门知识等群体的意志表达和利益诉求问题,要特别注意从制度上、机制上加以解决。由政党、社团、工会、律师、专家学者等接受有关群体的委托,作为他们的利益代表和立法代言人参与立法过程,就是现代民主立法解决上述问题的重要方式之一。
  
  其次,民主立法的沟通、博弈和妥协功能。由于现代社会利益的多元化、民众需求的差异性、人们认识的多样性等原因,民主立法必然面对错综复杂的问题或矛盾,面对民众多种意见和不同利益寻求立法机关承认和保护的立法诉求。当存在民众多样化利益意志表达和立法没有统一标准的矛盾的情况下,立法作为体现民主、公平、正义的一种解决问题和矛盾的艺术,就不仅需要立法机关与立法涉及的利害关系人进行沟通和博弈,以便了解民众的需求,解释立法机关的考虑,而且特别需要让立法涉及的各方面利害关系人进行沟通和博弈,让大家充分陈述各自的观点和理由,表明对立法的意见和要求。在充分发扬民主、彼此进行沟通和博弈的基础上,寻求相互妥协的方案。不仅利害关系人之间要寻求妥协,立法机关与利害关系人之间在非原则问题上也要寻求妥协。在追求分配正义的目标下,民主立法应当树立没有沟通、博弈和妥协,就没有立法和谐的观念。
  
  从制度上保障民主立法的沟通、博弈与妥协,可以考虑的制度化安排:一是实行利害关系人的立法参与制度,保证他们从立法调研阶段起就能够以不同方式关注和参与立法;二是实行立法信息公开制度,用这种制度既保证利害关系人对相关立法的知情权和参与权,又保证社会民众对于立法的了解和监督;三是实行立法协商与对话制度,由立法机关、社会中介组织、学术团体来组织,或由媒体提供平台展开讨论;四是实行公民立法诉求的民意调查制度,以便立法机关根据统计和量化的数据做出立法分析和决策。
  
  第三,民主立法的导向和宣传功能。民主立法不仅是被动地适应社会发展变迁的需要,同时也要主动地弘扬主流意识形态的价值观念,自觉引导民众对于立法的合理期待,影响民众和社会对于法律的认识和信仰,使立法过程成为倡导民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序等价值理念的过程,成为民众学习法律知识、了解法律精神、接受法律观念、认可法律规范的过程,成为各个法律关系主体明确其具体权利与义务、权力与责任、自觉接受法律约束的过程。
  
  与法律有关的社会不和谐问题,有些是因为民众的立法期待过高造成的。例如,对于有关宪法基本权利的立法,如果人们立法期待过高,就会对该立法失望甚至发展到抵触和反对,以至于采取某些违法的过激行为。因此,应当重视民主立法的导向和宣传作用,实事求是地公开介绍某项立法的意图、作用、局限、实施条件和要求等情况,让民众在了解和参与立法的同时,也能够对立法的困难和局限有正确认识,对立法可能带来的权利、利益等“好处”,有正确的心理认知和合理的价值期待。
  
  二、民主立法的主体
  
  在代议民主制下,全体人民很难都有机会直接参加立法,绝大多数人在立法环节只能间接当家作主。为了弥补代议民主立法的缺陷,有些国家如瑞士,设计了全民投票、全民公决、立法的民主复议或民主覆议等制度,以在代议制下最大限度地实现民主立法。在我国,正式立法程序中的立法主体(如人大代表、专门委员会成员、人大常委会组成人员等)是法定的同时人数也是非常有限的,他们代表亿万人民行使民主立法的权力。除法定立法主体之外的绝大多数人民,只能间接参与或者影响立法。
  
  对于法定立法主体来说,民主立法主要从两个方面对他们提出要求:一方面,要求他们要真正树立以人为本、为民请命的民主意识,全面了解民情,真正代表民利,及时反映民意,尤其要了解、代表和反映所在选区人民群众的民意,以提出法案等方式为选民排忧解难;另一方面,要求他们要具备并努力提高民主立法的素养和能力,从设计立法规划、提出立法议案,讨论、审议和表决法律草案等各个环节上,从立法原则、立法技术、立法内容、法律规范等各个方面,提出自己的真知灼见,把人民的意志和利益具体、科学、合理、有效地贯彻落实到法律文本的字里行间。人大代表在立法审议时要敢于发表意见,敢于并善于讲真话;在立法表决时要代表人民(具体选民)的意志,如果个人判断和组织要求不一致时,应当允许人大代表按照个人意见表决投票。
  
  对于法定立法主体之外的人民群众来说,民主立法主要应当保障他们“知情”和“参与”(包括监督)的民主权利。民主立法中的“知情”,一是民众应当知道立法机关的全部活动,知道人大代表在立法过程中的态度、发言和行为;二是民众应当知道法律草案的原由、原则、主要内容、法律责任和后果等等;三是民众了解到(获悉)的立法信息应当是真实、全面、充分和及时的。从立法机关方面来讲,就是要坚持公开立法的民主原则,以立法公开为常规,以非公开立法为例外。民主立法中的参与,一是民众要有参与立法规划、立法起草、立法讨论等的制度化、程序性安排,如立法听证、立法咨询、立法座谈、立法讨论等;二是民众要有参与立法的信息、资料、时间、程序等的具体安排和保障,立法参与和监督是一种常态;三是民众参与立法不能形同演戏,他们表达的意见和建议应当具有一定的法律意义,能够在一定程度上影响立法过程和立法结果。我国不实行三权分立、两院制、立法游说集团、议会党团等参与或者影响立法的制度,新闻媒体对于立法的作用也十分有限,在这种条件下,如何保证民众参与立法的真实性、有效性,保证民众的不同利益和诉求得到尊重和考虑,是需要从体制和程序上认真加以研究解决的。
  
  在民众参与立法过程中,公民个人、公民代表、专家、专业(行业)团体、社会组织、利益群体等所表达的意见,其分量常常是不尽相同的,有时候还会出现彼此相左的情况。尤其是,社会弱势群体的利益诉求如何受到立法者的重视,公民作为立法信息不对称一方的意见如何能够得到充分有效反映,如何对待和解决这些问题,是对社会主义制度下民主立法真假好坏的现实考验。
  
  三、民主立法的制度
  
  制度(程序)是实现民主立法的基本前提和重要保障。有什么样的立法制度程序,才可能有什么样的民主立法。实现民主立法,一要“有法可依”,即要有一整套体现民主立法要求的制度、规范和程序,如立法公开制度、立法旁听制度、立法听证制度、立法参与制度、立法咨询制度、立法监督制度、立法覆议制度、专家和民众参与立法制度等等。二要保证各种民主立法制度能够切实发挥实效。
  
  例如,立法公开制度是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见等各种制度的总称。民主政治的性质,要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外,都应当是公开的,以便于民众的参与和监督。这是因为,实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的:立法机关的合法性来自人民的同意,其权力来源于人民的授予,其制定的法律要反映和体现人民的利益,其一切活动要对人民负责,受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动,但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的,代表们是否代表以及怎样代表人民,都需要有了解和监督的渠道。没有立法公开,就不会有立法民主。为了防止人民代表对人民的蜕变,保证立法能够始终站在人民的立场,保证人民在行使选举权之后还是国家的主人,就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开性。对于人民来讲,立法机关的立法公开就是保证人民享有知情权。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为,是人民当家作主、参与立法的前提。人民如何监督立法机关,防止其滥用权力,杜绝其腐败,重要的途径之一是包括大众传媒、民众团体、社会各界对立法机关进行有效的监督。了解和知道立法机关的活动情况,是实施民主监督的前提。
  
  民主是一种程序和过程,容易被缺少民主法治观念和习惯的立法者所忽视、所省略,实行民主立法容易走过场、搞形式。因此,设计民主立法的制度程序并不难,难的是设计一套能够切实保障人民代表充分发扬民主、人民群众充分参与立法的制度程序,并保证这套制度程序在民主立法方面能够切实发挥应有作用。
  
  我们在民主立法方面已经推行了立法听证等制度。这些制度对于保障人民民主、实现民主立法的作用究竟怎样,是否存在立法听证“演戏”、“走过场”等问题,关心民主立法的人士自然会有自己的认识和判断。我想强调指出的是,对于一个国家的立法体制来说,是否设计并推行一整套民主立法的制度程序,是检验它是否实行民主立法的第一块试金石;而是否依照法定制度程序有效推进民主立法,是检验它的民主立法真假好坏的第二块试金石。我们期待并相信在建设中国特色社会主义民主政治、全面落实依法治国基本方略的大好形势下,未来的民主立法一定是“真金不怕火炼”的。

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