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大部门体制改革与腐败预防:改革有利于问责和监督

2008/4/15 9:12:53 [稿源:检察日报] [作者:] [编辑:胡蓉平]

     23日19时,“中华人民共和国交通运输部”新牌匾在原交通部大楼门前挂出。杨秉政 摄

    党的十七大要求“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制”。2月27日,中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》,提出推进政府机构改革,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。十一届全国人大一次会议通过了涉及“大部制”的国务院机构改革方案。笔者认为,这次大部制改革对预防腐败将会起到积极作用。

    何谓大部门体制

    所谓大部门体制(简称大部制),就是在政府的部门设置中,将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。大部制,是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式,是为了解决机构重叠等政府管理问题而实行的一种行政管理模式,如“大运输”、“大农业”、“金融管理局”等。据资料显示,美、英、法、日、德、澳、新加坡等主要发达国家,中央政府核心机构数量不多、相对精干,究其原因,很大程度上得益于大部门体制的实行。大部制在公共管理变革中有了新的发展,如决策权与执行权的分离等。澳大利亚于1987年就通过改革建立了成功的大部门体制,澳大利亚成为世界上最廉洁的国家之一,或许与此有关。

    改革开放以来,我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年进行了五次机构改革。经过这几次改革,我国的政府架构与计划经济时代相比进步了很多,但和成熟的市场经济国家比较,部门设置仍然偏多,而且行政行为仍然带有经济干预的惯性,旧的体制难以对不断变化的经济和社会发展需求作出迅速反应。

    这次大部门体制改革的主要目标和总体要求是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,简单地说,就是要让行政组织及其人员正确运用法律所赋予的行政权力,有效地管理公共事务,最大限度地实现公共利益,满足公众的需求,建立服务型政府。

    大部制改革有利于克服政策制定中的部门利益倾向

    我们在过去的反腐败工作中,较少注意立法或政策制定中的部门利益化问题。实际上,部门利益是中国反腐的主要障碍之一。过去部门之间职能交叉,决策周期长、成本高,协调沟通困难,重要原因就在于受到了部门利益的严重影响,即所谓“权力部门化,部门利益化,利益法制化”。大部门体制改革可以解决现行管理体制中各政府部门通过制定政策争夺有利事务管辖权、处罚权、收费权,对无利可图的事务拖延塞责等部门利益问题无疑是釜底抽薪,可以解决部门之间的纠纷,可以促进政策的制定和执行。这也有利于铲除腐败的温床。当然,部门合并是一种权力和利益的重组,如何“说服”既得利益者放弃现有的势力范围,将是一个复杂的博弈过程,所以,大部门体制改革要逐步推进,循序渐进。另外,如何谨防新组建的大部门产生新的部门利益冲动,变以前各“小部门”的“分利益”为更强势的“大部门”的“合利益”,这是一个当下就必须面对的现实问题。

    大部制改革有利于强化对权力运行的监督制约

    有效防治腐败,必须切实加强对权力运行的监督和制约。传统决策权与执行权一体化,决策者与执行者身兼二职,既是“裁判员”又是“运动员”,使决策和执行都失去了监督,从而导致政策决策和执行的不公。

    我国的监督体制是多元化的体制,监督主体多、机构多、方式多、渠道多,但监督的实际效果并不理想。在实际运行过程中彼此既有交叉,也有空隙,职责权限不清,又缺乏沟通和协调,于是造成有的问题多方插手、互相牵制,有的问题推诿扯皮、无人过问,从而导致行政管理成本高,与廉价政府的目标背道而驰。而且,目前有些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身,容易导致权力过于集中、部门利益化等问题,进而产生一系列的腐败问题。

    通过大部制改革,使大部门的职责主要在于统筹决策、协调、监督,各专业管理局的主要职责是具体操作执行。将决策权与执行权分离,是实现政府职能规范化、效率化、责任化的前提。建立大部制,可以使政策制定者对政策执行者实行最有效和最直接的监督,政策执行相对独立又可以对政策制定者进行有效制约。

    同时,大部制的推行也有利于监督政策的统一实施。我国改革开放的过程,主要就是发挥地方积极性和主动性的过程,地方是历次改革的受益者。但是,过分强调地方利益就容易导致地方保护主义甚至地方割据主义。目前普遍存在的“上有政策、下有对策”,“有令不行、有禁不止”的怪现象,就是政策失灵的表现。十七大提出行政管理体制改革的思路是“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种权力结构和运行机制的设计旨在加强对政府行政的全程监督,不但可监督政策的制定,而且可监督政策的执行,有利于政府的自身建设,有利于全国统一大市场的完善,符合WTO规则体系。

    大部制改革有利于问责

    问责制是国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分,健全而有效的问责制,有利于防治腐败。中国官员问责制于2003年防治“非典”期间启动。“非典”过后,从中央到地方都加快了推进问责制度化的进程。

    大部门体制改革有利于问责。这次国务院机构改革精简了政府部门和机构数量,实行职能整合,有利于减少职能交叉,明晰责任。传统的让多个部门负责同一项工作的做法,看起来是在加强领导,实际上是减轻了部门应承担的责任,造成了权责不对等。政府设置部门过多,职责划分过细且交叉,使各级政府之间及政府内部各部门之间的关系难以协调,面对一项稍微综合一点的工作,政府就不得不建立领导小组之类的常设机构来加强协调和管理,所以我国政府系统行政成本高,行政效率低,行政责任难以落实。大部制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制,能够有效避免职能交叉,提高行政效率,便于内部协调,提高社会经济生活的统筹安排能力,同时也有利于行政部门负责人承担政治责任与行政责任,有利于责任政府的建设。(田湘波 郑燕琴)

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