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新一轮地方政府改革紧张筹备中:要迈好三道坎

2008/4/24 14:36:00 [稿源:半月谈] [作者:] [编辑:胡蓉平]
  在中央政府大刀阔斧推行以大部门制为突破口的机构改革之际,新一轮地方政府改革也悄然进入紧张的筹备之中。本刊记者近期在湖北采访时发现,改革开放以来的多次政府机构改革、行政审批制度改革、乡镇机构配套改革、“省管县”、“扩权强县”等探索,为新一轮地方政府改革准备了条件,但是与中央的要求、群众的期盼和发展的需要相比,此轮改革任重道远,亟待攻克数道难关。
  
  难关一:地级市的职能如何定位
  
  现状与问题:当前,从地方行政层级看,最尖锐的矛盾体现在地级市与县(市)之间,经济上争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突,行政成本高、效能低。湖北省黄冈市与其辖下的麻城市,曾连续10年为争火电厂项目僵持不下。2004年曾有一个高速公路项目,80%在麻城境内,但黄冈市则将建设指挥部设到黄冈,从而拿走了大部分税收。由于有地区这一级的存在,有的市每年多支出近亿元的行政成本,每年有许多会议和文件都是重复的。
  
  地方探索:从2004年开始,湖北在全国率先展开乡镇机构配套改革,这次改革撤销了“七站八所”,分流财政供养人员3.6万人,改革后乡镇成为县级政府的派出办事机构,不具备审批权和执法权。与此同时,湖北借鉴浙江等地的经验,推动省管县与“扩权强县”试点,赋予扩权县(市)的管理权限数十种,还将增值税返还部分全额返给扩权县(市)。
  
  湖北省随州市是全国较早试行大部门体制的地级市。2000年8月随州市成立以来,积极“推行大部门体制、打造经济型政府”,全市财政供养系数连续7年出现负增长。随州在地级市与区级政府机构设置上实行“错位设置”,对直接服务群众的部门实行“精简机关、充实基层”,涉农部门一般区里编制远多于市里,比如区里设了移民局,市里则只在民政局内设一个移民科。市农业技术推广中心作为农业局的一个科级机构,加挂了市种子站、市农药监督管理站等6块牌子,定编12人,实际到位9人,其中7人是专业技术人员。近5年来,他们把涉农执法工作全部交给区里,集中精力抓技术,在随州建成了全国重要的品种展示基地,得到农业部表扬。
  
  对策建议:对地级市如何进行职能定位?湖北省随州市编办主任夏明元认为,新一轮地方政府改革中应巩固“扩权强县”的成果,首先考虑地级市政府的职责重点,强化其对城市、工商业、科技等的管理服务职能,将其对农村、农业及县域经济的管理职能虚化并交由县(市、区)承担,在部分领域实现省直管县(市、区)。
  
  难关二:“大部门制”能否清除部门壁垒
  
  现状与问题:“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”的现象一直为社会关注。可以说,部门利益既是一些政府部门低效、自我膨胀和权力寻租等行为的源头,也成为深化改革的绊脚石。
  
  地方探索:随州市在探索大部门制过程中,撤并了一些职能相近的机构,编制总量精简了8%,其中市级机关编制比其他地级市少了近20%,机构撤并的背后是行政管理体制的变化,市直各单位人事、财务一般不单设科室,相应工作由办公室承担,财务全部集中到市财会核算中心管理,这种做法可谓对“小金库”釜底抽薪。
  
  随州市还将分散在不同部门的政府服务职能集中整合,增强对基层和群众的服务能力与效果。随州市实行基本养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险等“五保合一”,统一归口社会保险事业中心,仅21名公务员,而其他地级市此类机构至少有4个,人员编制一般在80~120人。
  
  对策建议:随州市市长李红云建议,推行大部门体制,各级都要理解和支持基层从实际出发设置机构的做法,做到多给予、多鼓励、多配合,少指责、少干预。在机构编制运作方面,具体要抓好三点:一是机构编制管理与建立各级党委、政府责任制相结合。发现擅自增设机构、擅自增加编制、擅自扩大领导职数的,发现一起,处理一起;二是建立严格的监督机制。形成一张监督网,从根本上解决“超编进入控制不到位、职能设定和职责履行执行不到位、非常设机构和挂牌机构的设置与管理重视不到位”的问题。三是从中央层面解决政策法规部门化的问题。坚决杜绝各项检查、评比、立项、批资金与机构设置挂钩的问题,为各地实施大部门制营造宽松环境。
  
  难关三:政府职能如何接轨市场经济
  
  现状与问题:全国2000多个县,人口多的有200多万人,少的有几万人,不论人口多少,几大班子、职数,部门、人员都要配齐,许多小县公务员职数并不比大县少,因人设岗的现象很普遍。又比如,某些部门掌握了很大的项目审批权,由于缺乏正确的授权机制、标准和规范的程序,导致在审批过程中随意性较大,想给谁多少就给多少,审批项目和经费的权力并没有与落实该项目和经费的责任联系起来,显然有失公允。
  
  地方探索:随州市工程建设、政府采购、土地拍卖、产权交易等项目采取招投标,原先分设在交通、建设、财政等十几个部门,总计有80多人管。2001年随州市在全国率先成立招投标监督管理局,统管政府项目招投标,只有10人。
  
  随州市招投标监督管理局局长褚玉忠说,工程由谁来建、土地卖给谁、批准谁建加油站等事项,过去大多通过行政审批决定,领导签个“同意”即由各部门自主招投标。过去,城建局修马路,常常交给自己代管的建设公司去修,造价、质量都由城建局说了算。而在2005年市区5条道路改造中,城建局报预算3300万元,市政府批准2800万元,招投标监督管理局负责招标,城建局负责工程质量和验收,城建系统企业与外地企业平等投标,权力相互制约,结果财政只花1970万元就圆满完成了改造任务。
  
  对策建议:随州市委书记马清明建议,新一轮地方政府改革可尝试从如下三个方面突破:一要以法律的修改完善为先导,以计划经济为背景的许多部门及行政法规必须进一步归并、取消;二要抓紧干部选拔制度和政绩考评制度的改革,着力解决导向性和执行力问题;三要重点关注党政部门权力的对接,如何进一步整合党政部门,是启动改革时就必须思考的问题。(张先国)

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