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专家谈中央政府机构改革走向:大部制并非惟一形式

2008/4/29 9:17:53 [稿源:《瞭望》新闻周刊 ] [作者:] [编辑:胡蓉平]

    在服务型政府的框架内,今后中央政府行政机构的发展,有必要致力于集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整

    正在进行的国务院机构改革,重点解决了宏观调控、能源环境、工业和信息化、交通运输行业和涉及民生改善的中央政府机构设置问题,实现了优化中央政府组织结构的阶段性目标。在2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总体改革目标下,今后几届政府的十二年中,中央政府机构设置的基本取向及其技术方法值得探究,以期有一个较为理想的整体设计。

    机构设置受制于政府类型

    行政机构的整体设计首先取决于政府的职能类型。我国中央政府机构业已经过多次改革,但是按照职能类型分别为适应计划经济型政府、初级市场经济型政府和公共服务型政府的三大类行政机构。1956年的中央政府机构格局,是中央高度集权计划经济型中央行政机构的典型形态。1988年以前的机构改革,都是在这一形态基础上进行的数量增减型调整。1998年的改革形成了适应初级市场经济体制的中央政府行政机构基本框架,1988年、1993年和2003年的机构改革,都是对这一基本框架的铺垫和补充。计划经济型和初级市场经济型行政机构的基本区别之一,是直接管理企业的专业经济部门的存废。直接管理企业的专业经济部门的废除,基本终结了政企不分和政府直接干预企业微观经营活动的计划经济组织体制,为实行市场经济清除了主要的行政体制障碍。

    2008年进行的中央政府机构的设置,是探索构建服务型政府行政机构的历史性开端。现代服务型政府的基本特征,在施政纲领上是经济政策和社会政策的统一,在职能上是促进经济增长和提供公共服务的统一,在行政机构上就是政策制定和职能协调机构的集中化和专业性执行性机构分散化的统一。

    在服务型政府的框架内,中央政府行政机构的未来发展,大致就是在集中型大部门和分散型专门化机构之间的平衡调整。

    大部门的设置依据政策匹配及其职能复合

    大部门体制所能期望达到的“职能有机统一”,是以施行政府政策的有效性作为统一标准的。设置大部门机构的主要根据是政策的匹配性及其职能的复合性,以保证行政效能和提高行政效率。在政府逐步退出微观经济领域后,宏观调控成为政府协调经济社会可持续稳定发展的主要手段。宏观调控措施的有效性寓于诸项宏观政策的配合。如财政政策对宏观经济的调节,很难脱离产业政策和货币金融政策。因此今后可以采用复合职能的配置方法,例如法国的财政和经济部。

    政府各类政策之间的关联性和结合点并不是固定的,在有关因素的影响下可以变化。如知识经济和人力资源之间的内在关系受到重视以后,高等教育政策与科技发展政策的关联度提高,在机构设置上应予考虑。

    一项行政政策可能同时与两个以上其他行政政策关联,如果在机构设置上不能将它们全部整合在一起的话,就按照效率最高原则选择可以复合配置的职能。

    分散设置执行性和功能性机构

    大部门可以成为行政政策性决策和协调的核心部门,但是它不能也不应当成为行政机构的惟一形式。服务型政府不仅需要职能复合决策统一的大部门,分散型的执行性和功能性机构也是政府现代化的重要标志,它是政府提供有效公共服务和应对时代变化的政府组织形式。

    分散型机构与大部门机构共存,是当代发达国家政府机构设置的基本特征。分散型政府机构的组织形式和决策机制可以是多样化的。经济管理类行政机构的组织形式和决策机制,取决于现代产业的公司组织形式和经济活动方式的多样性。同时,社会对政府公共服务需求的多样性和质量要求的不断提升,同样需要多样化的组织形式和执行机制。

    国务院组成部门管理的国家局,是设立分散型政府机构的具体形式之一。今年设立的中央政府的几个大部门,在统一管理新纳入职能业务的同时,以国家局的形式保留了一部分机构的相对独立性。这种在一个大部门内实行集中重大决策和分散执行功能相统一的新体制,会成为今后设置中央政府组成部门的一个基本模式和基本走向。银行业监督管理委员会和其他类似机构,也是我国设立分散型功能性机构的经验模式。总之,分散型行政机构不应当是整齐划一和一成不变的,它应当完全按照有效实施相关职能的需要进行创新式设置,把传统科层制机构普遍用于实施各种职能的局面应当加以改变。

    今年中央政府行政机构改革的重心是组建职能有机统一的大部门机构,而就构建服务型政府的长远目标来说这仅仅是一个开始,更具挑战的是设计和设置能够有效管理现代产业和提供公共服务的分散型行政机构。(文/清华大学公共管理学院教授、政府研究所所长 于安)

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