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中国农村改革三十年的经验与启示

2008/5/7 8:57:09 [稿源:中国经济时报] [作者:江宜航] [编辑:胡蓉平]

  3月22日,农业部农村经济研究中心召开“中国农村改革与发展研讨会”,就我国农村改革三十年的基本经验和重要启示展开充分讨论。与会代表有70余人,32位国内知名的农业问题专家发表了演讲和评论。中央农村工作领导小组办公室副主任陈锡文系统总结了我国农村改革三十年的历程和我国农村政策演变的过程,提出了当前农村改革的新情况新问题。中央政策研究室副主任郑新立从统筹城乡发展的角度,提出进一步完善农村基本经营制度的意义。国务院研究室副主任李炳坤总结了三十年农村改革的成绩,并提出实现城乡经济社会发展一体化新格局,应该实行“双轮驱动”:一方面推进城镇化,另一方面建设新农村。

  不断深化对农村改革的认识

  陈锡文(中央农村工作领导小组办公室副主任)

  一、农村改革三十年来取得的主要成就

  今年是农村改革开放三十周年。1978年12月18-22日,召开了党的十一届三中全会,这个会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》,因此人们把这次会议看成是农村改革拉开序幕的标志。实际上,农民兄弟比十一届三中全会行动得更早。从1978年夏天开始,安徽等一些地方的农民就已经开始实行各种各样的责任制。农民用他们自己的坚毅,不断地探索新的发展路子,党中央不断总结农民群众的实践经验并升华为政策文件。1984年,党中央就提出,联产承包责任制是党领导下的中国农民的伟大创造,农民的实践和探索得到了充分肯定。

  三十年一晃眼就过去了。这三十年来农村改革主要做了三件大事:一是建立了以家庭承包经营为基础的农村微观经营主体;二是培养了市场机制,促进了农产品和农村其他生产要素的流通;三是本世纪初开始明确统筹城乡经济社会发展的基本方略。这三个方面都有创造、都有推进,但是都还没有完成,各方面的看法还没有统一起来,所以还要继续推进农村的改革。

  二、对农村改革发展的认识在不断得到深化

  目前的改革应该在完善社会主义市场经济体制的基础上,沿着统筹城乡经济社会发展的方向前进。最近这些年,特别是十六大以来这六年,有很多宝贵的经验确实值得我们认真分析和总结。同时,要看到实现统筹城乡发展的艰巨性和长期性。从一定意义上讲,最初确立市场经济的微观经营基础就经历了非常多的磨难,有些争论到现在也没有停息。

  但统筹城乡发展的这一方向是明确的,而且几乎每一年中央都在深化对这一问题的认识。2002年11月,党的十六大就提出了统筹城乡经济社会发展。从此,我们党对农村改革的认识达到一个新的高度。十六大闭幕一个多月之后,中央召开农村工作会议,胡锦涛总书记在这个会议上发表重要讲话,要求把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。

  2003年10月,十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用。十六届三中全会提出了完善社会主义市场经济体制共有七大目标和任务,其中第二个就是建立逐步改变城乡二元经济结构的体制。

  2004年9月,中央召开十六届四中全会,这是研究提高党的执政能力建设的会议。在会上,胡锦涛同志提出了关于“两个趋向”的论断,就是“纵观一些工业化国家的发展历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业,城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向”。在研究提高党的执政能力的中央全会上提出这个问题非常重要,因为这实际上是把“工业反哺农业、城市支持农村”提高到现阶段增强党的执政能力的高度。在2004年底的中央经济工作会议上,胡锦涛总书记说,我为什么要在四中全会上讲趋向?因为从总体上看,我们现在已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段。

  2005年,中央召开了十六届五中全会。十六届五中全会是关于提出国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的会议。在这次会上,中央提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。社会主义新农村本身不是一个新的提法,五十年前就提了。但是每一次的内涵和目标、要求都不一样。这次提出的社会主义新农村建设,是在统筹城乡经济社会发展的背景下提出来的,要求按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳定地推进新农村建设。

  2006年秋天,中央召开了十六届六中全会。六中全会是讨论构建和谐社会的,在这次会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出的目标和任务中,将逐步扭转城乡发展差距扩大的趋势、建立覆盖城乡居民的社会保障体系、逐步实现基本公共服务均等化作为重要内容。这些目标实现了,最终受益的主要是农民,也就是进一步加快推进城乡统筹的步伐。

  所以,回顾十六大以来,每一年党对“三农”问题的认识都在不断深化,每一年都在不断提出符合时代的新要求、符合农民愿望的新的理论成果。

  到了十七大召开的时候,党中央进一步提出了新的要求。如何统筹城乡,建设新农村,十七大讲了三句话。一是走中国特色的农业现代化道路。什么叫中国特色的农业现代化?如何去走?这是非常值得我们去深入研究的。二是形成城乡经济发展一体化的经济格局。这是很宏伟的目标,要实现这一目标,就必须落实第三句话,就是要建立以工促农、以城带乡的长效机制。这不能停留在口头上,也不能等财政有所节余的时候才去做,而是应该调整工农、城乡关系,形成一个切切实实的重视解决好“三农”问题的机制。

  三、适应城乡统筹发展的农村新的政策体系正在形成

  正是由于十六大以来党对“三农”工作的认识不断深化,并不断推出新的理论成果,这六年来,我们在农业政策方面也不断地推出了新的举措。

  第一个新的大政策是全面取消农业税。2003年以前,体制上留给我们的重要财富是农村税费改革。十六大以后,新一届政府继续向前推进,从过去的“减轻、稳定、规范”转向了取消农业税。稳定就是说农业税还是有的,只不过是减少,从过去一千二三百亿减少到六七百亿左右。但是到了2003年,根据当时情况和农业、农村发展的要求以及国家的财力状况,开始转向取消农业税。2004年提出了最终取消农业税的目标,总理在政府工作报告中明确提出要在五年内实现这一目标,结果到2006年就全部取消了,最终只用了三年,这样农民总体上获益1350亿元。这是继承上一届政府还没有完成的改革,继续向前推进。

  第二个新的大政策是对农业生产实行直接补贴。开始是种粮直补、良种补贴和农机补贴三种补贴,并对短缺的重点粮食品种在粮食主产区实行最低收购价。2006年又对农民购买生产资料进行补贴,2007年根据市场需求,推出了针对生猪生产、奶业、油料生产等的补贴。今年这几项补贴加起来已经超过了1000亿元。

  第三个新的大政策是把加强农村基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。农村饮水工程和农村水利、农村公路、农村电网等方面的建设之所以能在这几年取得如此大的进展,是国家大力加强农村基础设施建设的结果。与此同时,农村义务教育、新型农村合作医疗制度和文化事业也都有了明显的发展。

  第四个新的大政策是在全国农村普遍建立了最低生活保障制度。2007年?政府一共拿出130个亿,其中中央政府补贴30个亿,在全国范围内基本建立了最低生活保障制度。今年还将进一步提高最低生活保障的标准,地方政府也会增加投入,农民去年拿了30块钱,今年可以拿到50块钱,这对农民来说以前是不敢想的。

  第五个新的大政策是出台了保障农民工权益的一系列政策。

  至此,一个适应城乡统筹发展的农村新的政策体系框架正在形成。

  四、需要加强对新情况新问题的研究

  改革开放三十年确实有很多经验可以让我们总结,但当前又处于经济社会结构快速转型阶段,深层次的体制制约仍非常突出,实现统筹城乡经济社会发展尚面临诸多问题,对农业农村的发展构成了挑战。

  一是加强对农民工的服务问题。目前,我国有1.3亿农民外出务工。他们到了哪里都给当地增加财富和税收,因此,应该承认他们对城市发展建设的贡献。城市不应该抱怨,不应该觉得服务上有压力,应该把他们纳入自己的服务对象。但流入地的社会管理和服务仍然沿袭着传统二元结构的体制。对流入地来说,目前面临的压力确实是比较大的。我们现在面临的突出问题是农民离开农村之后,是让他们做候鸟、做浮萍?还是让他们落地生根呢?这是需要考虑的,对这一问题必须有长远打算。

  二是农村社会结构转型问题。现在到乡村去看,2亿多人离开以后,确实有非常大的变化,我们概括了三句话:村庄空心化、农业兼业化、村民老龄化。前些日子到重庆调查,我看到报告说:脑子好的考学走了,身体好的当兵走了,年轻的都打工走了。这些问题都需要我们认真研究怎么办。尤其是在发展农业社会化服务体系、农民专业合作组织和农业产业化经营等方面得下大功夫。

  三是重要农产品的供求和贸易问题。从整个供求来看,我国的农业自然资源不足以维持我们的消费,还需要进口。我们进口的农产品相当于在国外占用了几亿亩的播种面积。去年进口3082万吨大豆,大概需要2亿多亩;进口838万吨植物油,至少也要约2亿亩。只是这两项就是4亿亩,此外还有其他产品。所以从这个角度看,国内有限资源应该如何利用?哪些产品我们要确保?哪些需要通过调剂?如何才能更有效地利用国内外两种资源、两种市场?

  当前农村整个经济社会的发展,一方面要求不断深化农村改革,另一方面要求尽快把城市改革和农村改革结合起来。所以,回顾三十年的经验非常重要,对以前的教训也需要总结。当前,微观经济基础还不稳固,真正的市场经济体制、统筹城乡发展的体制尚不健全。把经验和教训总结好,进一步深化城乡的改革,才能有更好的发展。

  实现城乡经济社会发展一体化新格局

  李炳坤(国务院研究室副主任)

  三十年来,我国农村改革开放是成功的,取得的成绩表现在很多方面。其中最重要的是做了三件大事:

  第一是改革开放之初甚至在十一届三中全会之前就已经开始的家庭承包经营。这项改革大体上花了五六年时间,到1983年就基本定局,在全国农村建立了统分结合的双层经营体制。但是,这件事并没有完全结束,过去、现在和今后都还有个稳定和完善的问题,以适应现代农业发展和社会主义新农村建设的要求,特别是如何保护农民在土地问题上的各项权益,在有条件的地区发展多种规模经营,深入推进征地制度改革,都需要进一步研究解决。

  第二是从上个世纪80年代中期开始推进的市场化改革。当时主要从两条线展开:一条线是农产品流通体制改革,即放开农产品的价格和经营,首先是“两水”,即从水产水果开始,然后再扩大到其他农产品。这个过程也分不同的产品,有的农产品放开推进很快,但是有的农产品持续时间比较长,特别是粮食到2004年才完成。另外一条线是在所有制方面的突破。农村多种经济成分的发展,特别是乡镇企业由原来的“两个轮子”(人民公社、生产大队),变成“四个轮子”(加上个体、联户),后来发展为个体、私营等非公有制经济。市场化改革极大地促进了农业农村经济的发展,并且对我国整个经济发展特别是多种经济成分共同发展起到了重要的带动作用,为我国后来推进国有企业改革和整个城市改革打下了一个较好的基础,至少是提供了一个可供借鉴的样本,所以说我国改革是从农村开始走向城市的。

  第三是从2000年逐步展开的农村税费改革。税费改革一开始是规范税费管理、实行税费合一,在这个基础上逐步降低农业税,到2006年完全取消了农业四税(农业税、屠宰税、牧业税、农林特产税),之后又对国有农场税费实行与农村并轨,共减轻农民负担1335亿元。在这个基础上,实行增加对农民的直接补贴,包括种粮直补、良种补贴、购置农机具补贴和农资综合直补,到2007年达到600多亿元。这样一减一补,使农民得到大约2000亿元的好处。这就结束了2600多年以来农民种田纳税的历史,开辟了对农民补贴的时代。

  在推进三件大事的过程中,农村改革的主线日趋明晰地显现出来。进入21世纪以来,我国改革的一条主线就是统筹城乡发展,破除城乡二元经济体制。这是党的十六大报告提出的,在十七大报告中进一步明确。这几年中央一号文件提出,把固定资产投资和社会事业发展的重点放在农村,也做了很多的工作。这个主线的思路是比较清楚的,目标也比较清楚,但是仍处于初始阶段。之所以说是初始阶段,是因为我国城乡差距仍然是比较大的,我们只是有些方面有所改善,但是总体方面仍然有非常大的差距,这个差距没有得到根本的改变。特别是城乡居民收入差距还在持续扩大,这几年尽管农民的收入连续四年增长超过300元,去年超过了500元,但是城市居民收入增长在1000元以上,远远高于农村居民。今后农村改革要围绕这条主线继续推进。不管农村进行什么改革,目标都应着眼于改变城乡二元结构,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。到2020年我国全面小康社会建成的时候,在这个方面应该有一个重大的进展。

  实现城乡经济社会发展一体化新格局,应该实行“双轮驱动”:一方面推进城镇化,另一方面建设新农村。

  推进城镇化要从三点着手:一是大中城市扩展要公平地对待被征地农民。征地制度必须引入市场机制,由市场决定征地价格,不论经营性用地还是公益性用地都应如此。公益性用地由财政打足预算。这样,既有利于保护农民利益,又有利于控制占用耕地,还有利于防止腐败。二是大中城市提升要合理地吸纳农民工。国务院文件明确规定,要优先吸纳优秀农民工在城市落户。今后还应继续扩大,使更多符合条件的农民工能够在城市安家落户。现在有一个很好的条件,就是城市经济发展非常快,城市财力增长非常快,城市各个方面的建设和发展也很快,要很好地抓住这个机遇,不能把这个问题拖到全面小康社会建成以后再解决,要抓紧在推进全面小康建设进程中间解决这个问题。三是加快小城镇建设和发展。小城镇包括县城和中心镇,与农村关系很密切。小城镇的城市化可以互相兼顾,上面和城市联在一起,下面和农村联在一起,门槛不高,现在也有越来越多的农民具备进入城镇的条件。某县,原来县城人口7万多,现在扩大到了20多万,到2020年可能会达到50万,再加上其他的镇,能把全县80%的人口吸纳到这里,加上第三产业的发展,可以创造更多的机会,有利于农民收入的增长。

  建设社会主义新农村要抓好三个环节。第一是村庄应该怎么建?现在农民居住过于分散,应提倡建比较大的居民点,做到基础设施建设跟上,基本公共服务到位,这将会极大地方便群众生产生活,集中居住之后还能腾出耕地。第二是农业怎么搞?要加快发展现代农业,逐步改造传统农业。我国农业发展最大的约束因素,还是人多地少水缺,人均自然资源数量过低。发展适度规模经营的方向是正确的,但是仅仅限于扩大单个农户的经营规模是很有限的,应当健全农业社会化服务体系,发展多种形式的适度规模经营,充分发挥农民专业合作组织、农业产业化龙头组织在发展规模经营中的带动作用。应该大力推动区域规模经营,就是在一个区域里面把一个产品做大做强。切实做到批量大、质量好、货源稳,有利于发展农产品加工业,也有利于创造品牌。第三是培养农民问题。要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,适应现代农业发展要求。现在农民培训基本上是短期的,这是在农民科学文化素质普遍不太高的情况下的一种补充措施。今后培养的农民最起码要达到中等正规职业教育的水平,这些年轻人能够比较快地吸纳新知识,比较快地适应现代化生产方式,比较快地适应现代信息化高度发展的环境。这些农民成为我国农民队伍的主流之后,我们农业的整体素质就会大大提高。因此,在社会主义新农村建设中最重要的还是解决好人的问题,抓好新型农民队伍的建设,使新农村这个轮子能真正动起来,与推进城镇化一起形成“双轮驱动”的格局,加快我国农业现代化和整个国家现代化的进程。

  继续完善农村基本经营制度

  郑新立(中央政策研究室副主任)

  我国三十年农村改革最大的成果,就是形成了一个适合我国当前生产力发展水平的农村基本经营制度,即以土地家庭联产承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制。三十年农村的发展,很大程度上得益于这个制度,下一步继续解放和发展农村生产力,还要围绕着如何完善基本经营制度,把改革引向深入。

  第一,要发展农民专业合作社,完善社会化服务体系。统分结合的双层经营体制,这三十年我们在“分”的方面做得比较到位,尽管现在有一些农村基层政权还在侵犯农民土地经营权,但是,经营权在农户,这个理念已在全国农村基本上确立起来了。而在“统”上,三十年回顾起来,做得不够,现在需要在“统”的方面做做文章。“统”不是回到过去大锅饭、平均主义的“统”,而是要通过兴办农民专业合作社、完善社会化服务体系,在农产品加工、销售、技术等领域搞好对农民的服务。

  合作社可以在这几个方面提供服务,发挥作用。首先,在农产品的销售和农业生产资料的采购方面,要通过合作社来统一购销。这样可以卖到好价钱,可以降低采购成本,采购到质量合格的生产资料。其次,统一加工。一家一户不可能搞农产品的加工,包括农产品的储存运输,这就需要合作社建一些农产品加工、储藏、运输设施,使农民能在加工、运输、储藏的过程中增加收入。再次,统一提供服务,统一技术标准。此外,还可以统一品牌。几个合作社或一个村、一个乡、一个县,可以形成一个或一批农产品品牌,不仅要在国内提高知名度,在国际市场上也要提高知名度。我们加入WTO以后,国外农产品进来了,大豆、棉花进口很多,现在不在于进口多少,而在于能不能把我们的优势农产品打到国际市场上去。如果国外的农产品占领我们的市场,而我们的产品又出不去,就不行了。所以我们要赶快把农民组织起来,靠一家一户是不可能占领国际市场的,靠一个扁担、两个箩筐把产品挑到国外去卖,是不可能的。因此,要在完善社会化服务体系上做文章,在发展农民合作社上做文章。

  第二,要完善土地经营权流转市场,提高农业劳动生产率。十七大提出了完善土地经营权流转市场的要求,这对于完善农村基本经营制度、推动农业劳动生产率的提高至关重要。现在平均每个农户只有7.5亩地,推广良种和科学技术都很困难。通过完善土地经营权流转市场,可以起到一箭三雕的效果:一是可以提高种植业的经营规模和劳动生产率,这就可以把种田能手、把一部分青壮年劳动力留在农村。现在大家都在担心,农村劳动力出现老龄化、妇女化的趋势,靠他们搞农业现代化是很困难的。一定要把一部分素质好的劳动力留在农村,但如果只让他种自家的七八亩地,肯定是留不住的。最近我们有同志去黑龙江齐齐哈尔的克山县调查,那里的土地79%已经流转到种田大户手中,其中最大的一户是兄弟四个种了6000亩地,去年收入20多万元,他们就安心在家种地了。二是可以把一部分劳动力从土地上解放出来,从事二、三产业或养殖业。克山县土地转让费每亩平均300元,农民自己种一年的纯收入也就500元。不再种地的农民既可以获得转包收入,又能从事其他生产经营,收入也能大幅增长。劳动力从土地上转移出来,是对国家工业化、城镇化、现代化的有力支持。目前我国有农业劳动力3.2亿人,如果能把土地经营规模提高两倍,即由目前平均每个劳动力种6.1亩扩大到18.3亩,凭借现在的机械化条件是完全能做到的,这样,有1亿人从事农业就足够了,还有2亿可以再转移出来。中国最大的资源在于劳动力,改革三十年,从农业转移出来2亿劳动力,支撑了中国经济的快速增长,再用二十几年继续转移出来2亿劳动力,才能算完成了工业化的任务。三是可以为农业机械化、现代化创造条件。胡锦涛总书记去年在一次谈话中讲,农民增收既要在分子上做文章,也要在分母上做文章。现在占人口43%的农业劳动力只创造了11.7%的GDP,农业劳动生产率只有二三产业的六分之一。农业现代化的过程应该是农业劳动生产率不断提高和接近二三产业劳动生产率的过程,是农民收入不断接近非农产业职工收入的过程。

  第三,统筹城乡发展,形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡一体化新格局,至少有六个一体化:一是发展规划一体化,将来制订规划,不能城市规划城市的,农村规划农村的,要把城市和农村放在一起来规划,哪个地方是农田保护区,哪个地方是工业小区,哪个地方是休闲区、水土涵养区、商贸区,都要统一规划,要经过地方人大通过,成为法律,政府换届时规划坚持不变干下去,经过几年的努力,改变农村的面貌。二是产业发展一体化。城市工业和服务业要向农村延伸,农产品加工销售也可向城市延伸。比如农民生产出农产品后可以直接到城里设超市和零售店出售,还可以在城里设加工厂;化肥厂要变成施肥的服务公司,农民打个电话,化肥厂可以直接为农户搞测土配方施肥。三是基础设施一体化,道路、供电、供水、污水和垃圾处理等,应该从城市逐步向农村延伸,使农民也享受到公共基础设施的服务。财政投入应把重点放在农村。四是公共服务一体化。教育、医疗、社会保障要逐步向农村延伸,在制度设计上要能对接,逐步提高农村的水平。五是就业市场一体化。农民到城里务工经商,不能设置任何门槛。农民在城里有了住房,应允许就地落户。同样,城里人包括大学生到农村去创业、开办企业,应给予支持和鼓励。六是城乡社会管理一体化,包括户籍管理在内。通过一体化格局的形成,尽快提高农村现代化水平,使农村居民到2020年也能像城里人一样,过上小康生活。

  (以上三篇文章系作者在研讨会上的讲话,根据录音整理,已经本人审阅。)作者:江宜航 记者 柏晶伟

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