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农信社改革30年:历史进程、基本争议和未来趋势

2008/5/9 8:56:28 [稿源:中国经济时报] [作者:] [编辑:胡蓉平]
  王曙光

  今年是我国经济改革30周年,农村金融改革也走过了30年历程。在这30年中,农信社作为农村金融的重要组成部分,也发生了一些重大变化。这个历程可以分为三个阶段:

  第一个阶段:在改革调整中发展的阶段(1980年-1996年8月)。主要体现在对于合作社“官办”体制的反思和初步调整。1979年10月,中国农业银行总行行长会议对信用合作社“官办”体制弊端作了认真剖析。1982年12月,中央政治局讨论通过《当前农村经济政策的若干问题》,重申信用合作社应坚持合作金融组织的性质。1984年8月,国务院批转了中国农业银行总行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》。报告指出通过改革,恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性,实行独立经营、独立核算、自负盈亏,充分发挥民间借贷的作用,把信用社真正办成群众性的合作金融组织。1989年,信用社进入治理整顿阶段,主要开展强化内部管理、整顿金融秩序的活动。在这一阶段,通过清股、扩股,密切了信用社与社员的经济联系,经营管理体制有了明显改善,内部经营机制逐步向自主经营、自负盈亏的方向转变。

  第二阶段:信用合作社独立发展阶段(1996年8月至2003年6月)。1996年8月国务院《关于农村金融体制改革的决定》出台,农村信用合作社与中国农业银行脱钩,农村信用合作社按照合作制原则重新规范,标志着中国农村信用合作社重新走上了独立发展之路。此次改革的核心是把农村信用社办成由社员入股、社员民主管理、主要为社员服务的真正的农村合作金融组织。改革的步骤是农村信用社和农业银行脱离行政隶属关系,按照合作制的原则进行规范,其业务管理和金融监管分别由农村信用社县联社和中国人民银行承担。1996年的改革启动了农信社以产权明晰为主旨的产权制度调整,初步形成了农村信用社自求发展、自我约束、自主决策的经营机制;基本理顺了农村信用社和央行及农行的关系。

  第三阶段:深化改革阶段(2003年6月至今)。2003年6月27日,在江苏省农村信用社改革试点的基础上,国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》,决定扩大试点范围,将山东省等8省市列为试点单位,自此拉开了新一轮农信社改革的序幕。该方案明确指出:“按照‘明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适度支持、地方政府负责’的总体要求,加快信用社管理体制和产权制度改革,把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为农民、农业和农村经济服务的社区性地方金融机构”。这次农村信用社改革,重点解决两个问题:一是以法人为单位,改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构;二是改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责,成立农村信用社省(市)级联社。2003年银监会成立,农信社的监管职能转入银监会。

  2003年以来的试点改革取得了明显成效:资本充足率大幅提高,抗风险能力有了较大变化;不良贷款率下降,资产质量明显改善。农信社经过2003年以来的改革发展,已经初步改变了以往资产质量低、金融风险大、经营效益低下的局面,农村合作金融的命运出现了转机。

  1978年以来,农信社自身定位、业务功能、经营模式、管理体制等都在不断的频繁变动之中,学术界和决策部门对农信社改革的争议概括起来主要有三点:

  一是我国的农村信用社是否是合作制。合作制最核心的条件有四:自愿性、互助共济性、民主管理性、非营利性。尽管我国决策部门一直强调农信社要坚持合作制,但历史事实表明,农信社从来没有成为真正意义上的合作制。首先,农民加入和退出合作社并没有遵循自愿性原则。其次,合作社本来应该坚持互助合作的原则,但是农信社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同,非社员贷款占到50%左右。再次,农信社不符合民主管理的原则,从来没有实行过真正的民主管理,其内部人员配置和经营决策带有浓厚行政管理色彩。最后,信用社本来应该“主要为社员服务”,不以营利为主要目标,但是信用社已经明显地商业化,演变为一个追求营利目标的股份制金融机构。

  二是未来的农信社改革是否需要坚持合作制,重新回到合作制。这个争议涉及农村信用社未来改革的目标模式问题。在2003年之前,有关监管当局一直把农信社的改革定位于恢复真正的合作制,其内部治理结构和管理模式也是按照合作制的架构来设计。在学术界,主流的观点认为,由于历史上农信社从来没有实行过真正的合作制,因此回到合作制的目标模式成本极高,而且基本没有可操作性。

  三是管理体制的选择。一种意见认为应该建立全国性的管理机构,模仿供销合作社组织,全国联合统一管理全国信用社的经营方针;第二是全国协会模式,属于相对松散型的行业管理;第三个意见是主张模仿美国模式,存在独立的监管机构和独立的存款保险基金;第四个是省联社模式,属于紧密型行业管理和纵向管理。2003年后的改革,实际上采取了第四种意见。但是紧密型管理意味着权力的集中,而缺乏监督的集中意味着官僚主义、低行政效率和寻租行为。省联社的制度在实行后受到很多学者的批评。

  目前农村信用社体系存在的问题可以归结为以下几个:一是农信社的历史债务包袱沉重。二是农村信用社产权模糊,官办色彩仍较浓厚。农村信用社产权不清,既不是真正意义上的合作制,也不是纯粹的股份制。名义上信用社为入股社员所有,由于社员股金数额很小,占资产总额的比重很低而且分散,难以体现社员对信用社的所有权。农村信用社从产权到管理,实际上掌握在农村信用合作联社主任手里,这违背了合作社成立的初衷。三是经营亏损普遍比较严重。相当大比例的农村信用合作社经营状况不佳,信贷资产质量差,亏损严重,一些已陷入资不抵债的境地,难以持续经营。四是农信社内部治理存在问题。农信社的产权结构分散,股东权益得不到保证,地方政府对农村信用社的过度干预导致董事会、监事会和社员代表大会流于形式,缺乏对管理人员的监督和制约,内部人控制现象十分严重。五是省联社的管理体制不合理。省级信用联社本来只是一个比较超脱的行业性的管理和服务机构,但往往直接从事业务经营活动。基层社、县级联社、省级联社之间形成了实质意义上的经济代理关系,联社既是行业管理者又是经营者,充当了裁判员和运动员的双重角色。

  我国改革开放30年的经验证明,存量改革成功的关键在于正确的定位和多元化的产权构建。未来农村信用社改革的基本趋势,是鼓励各地区农信社寻找符合本地区发展特点的产权模式和组织形式,坚持产权制度改革模式的多元化和组织形式的多样性;同时,明确农信社的功能定位,承认我国农村信用社的商业化和股份化趋势,不再执著于“合作制”的原教旨主义观念。农信社应定位于建立真正的社区银行,吸引民间资本参与,扩大投资股的比重,改善内部治理结构,使农信社真正成为独立经营的市场主体。同时,未来的农信社还要加强跨区域的资源整合和竞争,打破地区垄断局面,进一步提升其竞争实力。

  (作者单位:北京大学中国金融研究中心)

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