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陈锡文专访:要进一步深化农村改革

2008/5/21 16:41:22 [稿源:中国党政干部论坛] [作者:] [编辑:胡蓉平]

    要进一步深化农村改革——访中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文

  农村改革成就巨大

  记 者:30年的农村改革主要经历了哪些阶段?给农村带来了哪些深刻的变化?

  陈锡文:我个人认为农村改革经历了三个大的阶段。

  第一个阶段,改革过去人民公社的经营体制,标志是实行家庭承包经营,给农民充分的自主权,让农民可以按照自己的意愿、按照市场的需求去发展生产,去选择自己愿意干的职业。这一阶段大概是在改革最初的六七年,延续到上世纪80年代中期。

  第二个阶段,农产品供给丰富之后,不需要像以前那样再实行计划收购和销售,这个阶段主要是改革农产品流通体制,让市场发挥配置资源的基础性作用,标志是在寻求、培育市场机制。时间跨度为上世纪80年代中后期至本世纪初。

  第三个阶段,是统筹城乡经济社会发展的新阶段。标志是中国共产党第十六次全国代表大会上江泽民总书记提出“统筹城乡经济社会发展”的方略,这样就使农村和城市的改革紧密地融合起来。这个阶段的改革就是要逐步改变城乡二元结构,建立新的统筹城乡发展的体制。

  农村改革给中国农村带来的影响是巨大而深刻的。首先是解决了温饱问题。农村改革调动了农民的积极性,在耕地面积不断减少的情况下,农产品产量保持了持续的增长,为中国农村发展和经济社会的稳定奠定了基础。农村改革也使农民的收入水平快速提高。1978年,全国农民年人均纯收入为134元,2007年全国农民人均纯收入则达到了4140元。随着收入水平的提高,农村居民的恩格尔系数从1978年的67.7%下降为2007年的43.1%。

  政府提供基本公共服务的水平也在不断提高。农村基础设施建设取得了明显进展。2007年,全社会投资1800亿元新建改建农村公路42.3万公里。到2007年底,乡镇通公路率达到98.54%,建制村通公路率达到88.15%。解决农村人口饮水安全问题的步伐明显加快,病险水库除险加固、大中型灌区改造、农田水利基本建设、节水灌溉、水土保持及生态建设、中小河流治理等农村水利工程加快推进。农村义务教育已全面纳入财政保障范围,对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书,对家庭经济困难寄宿生提供生活补助,使1.5亿农村学生和其中780万名家庭经济困难的寄宿生受益。今年还将继续增加农村义务教育公用经费,适当提高农村家庭经济困难寄宿生的生活费补助标准,农村义务教育经费保障机制将进一步得到完善。新型农村合作医疗制度已经扩大到2448个县(市、区),占全部有农业户口县(市、区)的86%;参合农民达到7.3亿人,占农村户籍人口总数的85.7%。农村最低生活保障制度已在全国普遍建立,2007年有3451.9万人被纳入保障范围,比上年增加1859万人。

  但由于农村发展滞后是长期遗留的历史问题,所以当前的城乡发展差距仍然明显,进一步深化农村改革、推动农村发展的任务还相当艰巨。

  五大问题:钱、粮、人、地、权

  记 者:在农村改革进行了30年后,“三农”问题仍然那么突出,原因究竟在哪里?制约农村发展的主要因素有哪些?

  陈锡文:农村的问题错综复杂。我曾把农村经济社会发展面临的突出矛盾概括成五个字,或说是五个方面——钱、粮、人、地、权。

  “钱”的问题主要是指农民的收入增长不尽如人意。尽管几年来农民收入增长较快,但城乡居民收入差距仍在明显拉大。2007年,城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比达到3.33∶1,为改革以来城乡居民收入差距之最。

  “粮”是指粮食的供给和安全。尽管我国粮食连续4年增产,去年产量达到10030亿斤,但仍然低于消费需求,产需之间存在明显缺口。去年以来,在农业生产成本大幅度提高、部分农产品供给不足等因素的影响下,我国农产品价格大幅度上涨。2007年农产品生产价格指数达到118.49%,其中畜产品达到131.36%,食品消费价格上涨12.3%。粮食安全之所以面临严峻挑战,根本原因是种粮收益低,农民没有积极性。更重要的是,在这几年的工业化城镇化加速推进的进程中,耕地大量流失。1996—2006年10年间,耕地净减少1.24亿亩,人均耕地水平降到了1.38亩,只相当于世界平均水平的40%。而且减少的多是城镇近郊的好地,补充的是条件较差的地。由于我国工业化还没有完成,城镇化还没有过半,耕地继续减少的趋势短期内还难以扭转,守住18亿亩耕地的红线、确保16亿亩基本农田数量和质量的任务极其艰巨。

  “人”,指的是农民自身的发展问题,也指为农民提供公共服务的农村社会事业的发展。应该说,城乡之间的社会发展差距远大于城乡之间的经济发展差距。2006年,中学生生均经费农村约250元,城市约1070元,农村仅为城市的1/4;小学生生均经费农村190元,城市约500元,农村不足城市的40%。2005年,城市人均卫生总费用为1122.8元,农村为318.5元,城市是农村的3.53倍。2006年,每千人拥有卫生技术人员市级为5.15人,农村仅2.18人,市级是县级的2.36倍;每千人拥有医院卫生院床位市级为3.69张,农村仅1.50张,市级是县级的2.46倍。农民的孩子如果没有平等的受教育权,农民如果没有平等地享受医疗保健的权利,农村的社会发展滞后是注定的,农民的全面发展也是相当困难的。在科技、文化方面,城乡差距更大。

  “地”就是农村土地制度问题。农村的土地问题存在着两类情况。一类是农村内部的。党中央、国务院的政策,国家的法律反复强调,以家庭承包经营为基础的统分结合的体制是我国农村的基本经营制度。《土地承包法》有两个非常关键的条款,第26条规定在承包期内发包方不得收回承包地,第27条规定在承包期内发包方不得调整承包地。但是有关农村土地的法律和政策,既有规定得很具体的部分,也有很模糊的地方。比如说宪法规定我国农村土地属于农民集体所有,那么每一个农民的权利是什么?可以代表农民的那个人的权利又是什么?这都没有具体的法律规定。所以往往是在各个村、各个乡谁当了干部,谁就认为可以代表农民,可以支配这些土地。再比如说,《土地承包法》规定,本集体经济组织的成员可以承包本集体经济组织的土地,但集体经济组织成员的身份如何取得及变更,并没有法律的规定。因此,虽然中央三令五申要保持农村土地承包关系的稳定,但真正能做到30年不变的不多,不少地方三五年就变一次。

  第二类是征地制度即土地农转非的问题。我国现行的做法是土地变为非农建设用地要通过征用变为国有土地。由于补偿力度不够,农民的社保、就业等问题没有很好地解决,留下的问题较多,导致越来越多的农民种田无地、就业无岗、社保无份。近年来,对被征地农民的补偿水平在提高,从原来的年土地收益的6到10倍,后来到16倍、30倍,现在是30倍还不够,可以在土地出让收益中再增加。但总体来说,目前仍未建立彻底解决矛盾的长效机制,由此导致耕地大量流失。这一局面发展下去,既影响到粮食安全,更影响到农村社会的稳定。

  “权”是指保障农民权利和巩固农村基层政权问题。十一届三中全会推动农村改革,讲了两句最重要的话:第一句话是经济上要保障农民的物质利益,第二句话是政治上要保障农民的民主权利,这是改革的基本原则。但从实际情况来看,村民自治制度还有很多没有理顺的东西,农民的民主权利还需要大大加强。如何保障农民的民主政治权利,真正在农村基层实现民主选举、民主管理、民主监督,让农民群众在村民自治机制中真正当家作主,确实需要进一步探索和完善有关制度和办法。

  权的第二个方面就是国家在农村的基层政权。现在的问题是乡镇政府的管理体制还明显不适应农村经济社会发展的要求,机构臃肿、人员膨胀、服务能力不足的问题相当突出,有些地方甚至形成了“生之者寡、食之者众”的局面。解决这一问题,关键在于在精简机构和人员的基础上,切实转变农村基层政府职能、加强公共服务能力。要深入研究政府机构的层级划分和设置问题,合理划分农村基层政府的财权和事权,降低基层行政管理的运行成本,更有效地为农业和农民提供公共服务。

  以上诸方面问题,都需要通过统筹城乡经济社会发展、深化农村改革才能逐步解决。农村经济社会发展滞后的局面是长期形成的,改变这种局面也必然是一个长期的过程。

  当前的土地制度并不妨碍土地的规模经营,没有必要实行土地私有化

  记 者:您刚才谈到了土地矛盾问题,那么当前引发农村土地纠纷的主要原因有哪些?

  陈锡文:农村的土地纠纷,主要有两类:第一,由于征地引起的纠纷。征地引起的纠纷又有两类,一类是一些地方政府、一些开发商违法违规,随意侵占农民土地所引起的纠纷;还有一类是国家批准的征地补偿没有到位,对农民的安置没有落实。第二,农民承包土地过程中引起的纠纷。这类纠纷主要有以下几种表现:一是乡组织、村组织领导强制农民进行土地流转;二是乡村组织随意改变农民承包耕地的用途;三是村组织没有依照政策规定,而是多留所谓的“机动地”,即由村干部掌握的土地。在这些纠纷中,农民的土地权益确实受到了损害。

  记 者:既然目前的征地制度存在那么多的问题,今后应如何进一步完善征地制度?

  陈锡文:宪法规定,政府为了社会公共利益可以征地,但关于什么是公共利益,却没有具体的清单。从美国、加拿大等国家的情况来看,他们也没有公共利益用地目录,但从实际操作来看,这个问题依靠人们的常识就可以解决。他们的征地过程关键有三条:第一,用地是不是符合公共利益,这要由陪审员来判定。第二,是否非要征用这块地,有没有别的选择?只要这两点有足够理由,法官就判定可以征地。第三,价钱按被征土地所在的区片地价自己谈。我们目前还没有走到那一步。但我认为,将失地农民纳入社保只是底线,还要继续探索研究征地制度改革。从今后的发展方向看,征地制度的改革应当遵循公共利益的原则,只有出于公共利益的需要,政府才能行使征地权,否则就不应当行使。与此同时,政府要根据科学、公开、透明的原则制定土地利用规划,并据此实行土地的用途管制。只有规划许可用于建设的土地才能进入建设用地市场,其他土地一律不得擅自改变用途、进入建设用地市场。在这个问题上,依据土地用途管制原则制定的土地利用规划是第一位的,而土地所有权则是次要的。

  记 者:当前对家庭承包经营问题的讨论较多,对于这一制度总体上该如何评价?这一制度是否不利于土地的规模经营?农民的土地权益受到损害、土地纠纷不断增多的现象,是否根源于这一制度?这一制度进一步改革的方向是什么?有人主张土地私有,如何评价这一观点?

  陈锡文:首先,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是党在农村一系列政策的基础。土地的一大特性,就是作为生产要素投入使用后,只要合理使用是不会磨损的。只要引导农民不断增加对土地的投入,不断改善生产条件,并采取合理的利用方式,土地就可以永续利用并保持和提高肥力。但如果没有长期稳定的经营权,农民就不会有长期稳定的预期,他就不会投资搞农田基本建设,不会对土地进行长期投入。因此,要实现对土地的永续利用,就必须有足够长的经营期,使用权要足够稳定。如果三五年变一下,谁愿意投入?只会导致掠夺性经营。一些地方土地质量的下降和土地承包经营权不稳定直接有关。因此,《土地承包法》规定,土地承包30年不变,发包方在承包期内不能调整、不得收回承包地。有些地方说,中央老是讲稳定,弄得我们没法推进土地的规模经营。实际上,这是一种误解。因为法律一方面赋予农民30年承包土地的权利,另一方面规定了农民在这30年内有依法自愿有偿流转土地承包经营权的权利。中央出台的关于土地承包经营的文件,都是既讲稳定土地承包关系,也讲允许农民在承包期内流转。问题是要将决定流转的权利切实交给农民,而不是乡村干部或者别人。对于土地承包经营权的稳定问题,必须有清醒的认识。

  说到规模经营问题,首先要考虑中国的国情。一些人一讲土地的家庭承包,就认为小规模的家庭经营不可能有效率。这种看法很值得商榷。全世界已经实现农业现代化的国家,没有一个国家的农业不是家庭经济,无非规模大小而已。现在中国农业的经营规模小,这不是由法律政策决定的,而是由国情决定的。中国人多地少,土地问题关系到亿万农民的生计,决不能单纯为了追求规模经营、提高土地利用的经济效率,就强迫大多数农民离开土地而合并土地的使用权。这样做,实际上就是中国历史上不断发生过的土地兼并。与其说规模经营是靠“动地”来实现的,不如说是应当靠“动人”才能实现。只有通过使农民分享工业化、城镇化的成果,使农村的劳动力和人口逐步向二、三产业和城镇转移,农村的土地使用权才能水到渠成地逐步集中起来。人还没有出路就动地,那就是搞土地兼并,就是在剥夺农民的基本权益,就是在制造社会不稳定的隐患。所以,一定要稳定家庭承包经营制度,稳定土地承包关系。而农业经营规模的扩大,应当也只能在经济社会发展、农村人口逐步减少的基础上才能实现。

  事实上,家庭承包经营制度并不妨碍土地的规模经营,土地使用权仍可流转。所有关于土地问题的政策和法律,都强调以下两点:第一,强调稳定农村的承包关系;第二,在承包期内,允许农民在自愿的基础上,依法有偿地流转土地。这里的关键是要明确土地使用权流转的前提和主体。

  所谓前提,就是土地的承包关系必须稳定。目前的法律和政策规定土地的承包期限是30年,那么这30年内的土地承包关系就必须稳定。如果土地的承包关系处于不断的变动之中,那就不可能有什么土地使用权的流转,而只会有承包权的强制性调整。承包关系不够稳定是农村土地使用权流转机制难以健康发育的主要原因。

  所谓主体,就是已经承包到户的土地,到底是自己经营还是转让给别人经营,只有承包农户这个主体才能决定。目前的情况是,在土地使用权是否流转问题上,承包农户往往做不了主,而是乡村干部越俎代庖。其实,只要明确前提和主体,坚持“条件、自愿、有偿、依法、规范”的原则,土地承包经营权的流转并不会受到阻碍。2008年一号文件中提出,在严格保护耕地的基础上,进一步稳定农村基本经营制度;在稳定农村土地承包关系的基础上,按照依法、自愿、有偿的原则,发育、完善和规范土地使用权流转市场;适应农村发展变化的新情况,在有条件的地方发展多种形式的土地经营。这已经为我们指明了方向。

  至于土地私有化,我认为,在当今中国并无必要,而且这不是由政府或者党的部门制定政策的问题,这是我国宪法所规定的,中国的土地制度不存在私有制的问题。

  农村改革面临新形势

  记 者:您认为30年来农村改革可以总结的主要成果和经验有哪些?下一步的农村改革该如何推进?

  陈锡文:党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的决定(草案)》,拉开了我国农村经济体制改革的序幕。30年来,农村改革大体经历了放宽农村政策、搞活农村经济,改革流通体制、培育市场机制,推进城乡统筹发展、逐步改变二元经济结构的体制这几大阶段,并取得了一系列制度性的成果。一是确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制这一农村的基本经营制度。二是初步建立了村党组织领导的村民自治机制。三是基本形成了按需求配置农业资源、按供求决定农产品价格和农村生产要素自由流动的市场机制。四是免除农业税收,并初步建立了以对农业生产者进行直接补贴为主的政府对农业的支持保护体系。五是政府对粮食等重要农产品建立了综合运用最低收购价、国家储备、风险金、进出口税收调节、对低收入群众进行食品价格补贴等措施的市场调节制度。六是在完善公共财政体制、规范转移支付制度基础上,初步建立了基本公共服务和公益性基础设施建设向农村倾斜的制度。七是开始建立保障进城农民工合法权益的制度。八是党的十七大明确了“走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”的农村改革发展目标。

  农村改革30年来,农业农村发展之所以能够取得世人瞩目的成就,关键在于牢牢把握以下几点:一是始终坚持保障农民经济利益、尊重农民民主权益的基本准则,坚持改革要以实现、维护和发展人民群众的根本利益为本。二是始终坚持以实践作为检验真理的唯一标准,坚持把农业是否发展、农民是否增收、农村是否稳定作为改革是否成功的检验标准。三是始终尊重农民群众的创造精神和基层创造的丰富经验,对一时看不准的事情允许试、由实践来检验。四是注意处理好改革发展稳定的关系,坚持兼顾城乡、统筹协调、分类指导、循序渐进地推进改革。五是在市场机制越来越充分地发挥作用的条件下,注重正确发挥政府的职能,加强对农业、农民的支持和保护,加强向农业、农村提供公共服务,加强对农业自然资源的保护和合理利用,加强对农村的社会管理。

  目前的改革和发展是以我国总体上达到了小康水平、进入全面建设小康社会的新阶段为背景的。这一阶段的农村改革,一方面是在国家经济实力显著增强、社会主义市场经济体制初步建立、人民生活水平明显提高的背景下推进的,但另一方面又是在社会结构、社会组织形式和社会利益格局都发生深刻变化的背景下展开的。因此这一阶段的农村改革,既有很多有利条件,又表现出明显的复杂性,与改革发展全局的关联度明显提高,城乡之间的互动性进一步增强。今后,要围绕如何确保重要农产品的长期供求平衡、如何完善农业的经营方式和农村的社会治理机制、如何增加农民收入和提高农民的生活质量这几大方面进一步加大改革发展的力度。

  记 者:谢谢您接受我们的采访。

  陈锡文,祖籍江苏丹阳,1950年7月生于上海市。1968年9月,由上海赴黑龙江生产建设兵团。1978年从黑龙江考入中国人民大学农业经济系。1982年大学毕业后到中国社会科学院农业经济研究所工作。1985年到国务院农村发展研究中心工作,先后任中国农村发展问题研究组副组长、发展研究所副所长、所长。1990年7月到国务院发展研究中心工作,先后任农村经济研究部副部长、部长、研究员、中心学术委员会委员、中心党组成员等职。2000年11月起任国务院发展研究中心副主任。现为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任,中国人民大学、中国农业大学教授,博士生导师。

  (《党政干部论坛》2008年第4期)

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