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启动农村宅基地的市场化改革

2008/5/22 9:03:32 [稿源:中国经济时报] [作者:] [编辑:胡蓉平]

    关于农村宅基地的讨论,已经远远超出农村发展与改革的范畴,成为一个牵动城乡居民广泛关注的热点问题,在很大程度上影响到社会稳定和经济发展。启动农村宅基地的市场化改革,可以在较小范围内探索解决土地承包制深入发展后出现的新问题新矛盾,又不触动土地基本面(大田耕地)的现有产权制度,改革探索稳步推进,改革收益和改革成本比较划算。

    一、对我国农村宅基地产权制度变迁的考察表明,现有制度安排同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程紧密相关

    建国以后,随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革,我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

    1.1950年颁布的《土地改革法》,明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后,在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国土地改革法》提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。

    2.合作化时期,土地所有制关系进行了重大变革,但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立,这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候,并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

    3.公社化初期,农村集体所有制的公有化程度进一步发展,仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改。人民公社是我国农村生产关系的一次大规模“公有化革命”,农村集体所有制的公有化程度大幅度提升。在人民公社初期,已经实行高度集中统一的大集体所有制,取消了农民退社的自由,但仍然没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。

    4.公社化高潮时期,规定了宅基地归集体所有,同时规定房屋属农民私有,形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《人民公社工作条例修正草案》中,第一次规定农村宅基地“归生产队所有”,“不准出租和买卖”。同时承认房屋归农民所有,可以出租和买卖。这项规定在1982年写入宪法,正式形成了“一宅两制”的产权制度,即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。

    5.改革开后的1980年代,明确规定了具有面积限额的一户一宅制度,同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移,以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。改革开放后,农民在解决温饱之后出现了建房热,为规范建房秩序,国家出台了一系列政策法规,最有代表性的是:1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》(1998年8月修订)。这些政策法规明确规定,农民一户只能拥有一处宅基地,面积要有限额。同时,这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。

    6.改革开放后的1990年代和进入新世纪后,严格规定农民住宅不得向城市居民出售,不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理,从1990年代后,出台了三个最具代表性的文件,即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》,严格规定农民住宅不得向城市居民出售,不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证,严禁城市居民在农村购置宅基地。

    通过以上对建国后农村宅基地产权制度变迁的考察,可以得到两个基本认识。

    第一,农村宅基地产权制度的变迁,同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程相关。建国后,在土改中实行土地的农民所有制。在全国农业合作化完成之后,我们的指导思想是大大加快社会主义公有化发展的进程,表现在农村生产关系方面,就是“一大二公”的集体所有制程度越来越高,先是土地生产资料的全部集体化,之后逐步扩展到农民家庭的宅基地,建立起了一个人民公社集体所有制几乎涵盖全部农村生活的生产关系体系。

    第二,在高度集体化的所有制和农村生产关系体系中,农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑,是农村土地完全归集体所有。同时,掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障,从而需要把宅基地使用权交给农民。这样,宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品,就不具有商品属性,也不具有完全财产权利的资本属性。

    二、改革开放以来,随着城市化和市场化深入发展,现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾,需要认真研究解决

    调研表明,以下三个问题特别突出。

    1.宅基地的福利性分配和无偿使用,导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。

    根据经济发展一般规律,当一个国家城市化加速发展时,因大量农村人口向城市转移,农村居住用地总量会相应减少,土地得到节约使用和集约配置。但目前我国却出现了一种相反的情况。1978—2006年,我国城市化率从17.93%提高到25.98%,年均增长93%;其中,1996—2006年平均每年增长1.34%。正是在城市化水平提高最快的这后10年中,全国农村人口减少了1.23亿,人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。在这10年全国共增加的100万亩村庄用地中,新增宅基地就约占80万亩左右。

    现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用,这种本质上属于按需分配的集体公共产品,很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动,宅基地面积超标和“一户多宅”的情况普遍存在,减人不减地已成为一种惯性。据统计,1980年到1996年我国耕地共减少6051万亩,其中农村新建房占用411.4万亩,成为耕地流失加剧的一个重要原因。

    2.宅基地不能充分流转和进行正常市场交易,造成宅基地资源大量闲置,同时隐性流转与交易大量存在。

    我国工业化、城市化的加速发展,出现了农村人口的历史性转移、迁徙,已经约有2亿—3亿农民从农村转向城市就业、居住,使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变化。主要有四种类型:第一,完全居住型;第二,不完全居住型;第三,完全不居住型;第四,租约型。农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况,大致估算在10%—15%左右。

    另一方面,在实际经济生活中,由于城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动,城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势。正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居,产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下,必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐性市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区,农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在,据估算已经达到10%—15%左右,有的地方甚至达到40%以上。

    3.宅基地的非商品化、非资本化和非市场化,是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。

    我国城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段,住房已经成为城市居民最重要的市场化财产,据统计大约占城市居民资产总量的70%—80%。在这种情况下,如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化,农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入,对农民来讲就不再是利益保护,而是一种财产利益的制度性损失了。

    三、按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针,把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中,建立农村宅基地市场,应当是一个基本方向

    解决农村宅基地面临的问题和矛盾,现在有两种不同思路:第一是维持宅基地现有产权制度的安排,在此产权制度框架下强化政府管理,并进一步把有关管理政策纳入到法律法规体系;第二是完全推倒现有的宅基地产权制度,恢复建国初期的农民所有性质,实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。

    为了推动农村宅基地市场化改革,可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。具体思路如下:

    第一,把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下,宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有,宅基地可以买卖,也可以继承,是农民的私有物权。与此同时,集体不再分配新的宅基地。

    第二,集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权,农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时,集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理,并加以监督。

    建立这样一种农村宅基地的“复合型所有制”,可以满足三个重要的价值取向和政策目标。

    ——提高土地利用率,进一步有效保护耕地。农民有宅基地的永久使用权和家庭继承权,集体不再分配新的宅基地,就可以最终切断农村生产用地和农民宅基地之间的“血缘关系”,最终改变那种人口自然死亡不退宅基地,新建户不断圈占耕地的状况。

    ——既有利于保护农民土地利益,又能为农民创造资本性财产。农民有宅基地的永久使用权和完整物权,就可以在市场活动中对宅基地及居屋进行合理的估值、估价,可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产,最重要的是可以作为抵押物品得到金融机构的贷款,一旦农民房屋可作为贷款抵押品,很可能为市场资金大规模进入农村打开一个制度性缺口。

    ——促进农民城市化发展,为打工农民提供稳定的城镇居住条件。在没有稳定居屋的情况下,大批农民工就无法真正成为城市居民,只能在城乡之间流动地生活,在获得宅基地的永久使用权和转移权之后,这些农民就能够同城市居民一样把房屋进行市场化出售,为最终留居城市创造条件。

    在建立农村宅基地“复合型所有制”的基础上,启动和推进宅基地市场化改革,可以分类进行。在发达地区和大城市城郊地区,可以考虑直接建立区域性宅基地交易市场。对欠发达地区和城市远郊地区,可以由政府出面组织,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造。

    宅基地怎样流转?现在很多地方一个比较普遍的做法是,由村集体组织或镇、县政府机构出面,对农民宅基地及住房进行整体规划和集中改造,先在村庄附近盖好能够集约用地的商品房,然后按照一定价格折算办法同农民的宅基地及房屋进行置换。置换后的土地可用于扩大耕地面积,更多则用于非农业性开发。这种改革模式的最大特点是有政府的积极参与,可以避免农民个人自发流转带来的种种问题,不失为一种有益的改革探索。(韩康/国家行政学院)

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