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干部人事制度改革三十年

2008/6/30 9:06:39 [稿源:学习时报] [作者:] [编辑:胡蓉平]

    改革开放三十年来,干部人事制度改革取得了哪些进展和成就,今后发展的方向及攻坚部位是什么?这些都需要我们总结和研究。     

  一、单项突破阶段

    从1978年党的十一届三中全会确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线以来,到2000年6月《深化干部人事制度改革纲要》颁布前,这一段可以称作干部人事制度改革的单项突破阶段。所谓单项突破,主要是指在干部人事工作的某项制度、某个体制、某个领域方面取得了突破性的进展和较大的成就。主要有:

    十二大前后,围绕提出和贯彻干部队伍建设“四化”方针,党中央于1982年首次建立了干部退休制度,废除了实际存在的领导职务终身制。吹响了新时期干部人事制度改革的号角。

    十三大前后,重点改革干部管理体制。从纵向和横向两个方面展开干部分级分类管理。纵向方面,本着管少、管好、管活的原则,实行下管一级的干部管理体制。1984年,中央决定干部管理体制,由过去的下管两级改为下管一级。这一改革,扩大了下级党委的干部管理权限和企业、事业单位干部人事自主权,在一定程度上改变了统得过死、权力过分集中的状况,调动了多方面的积极性。横向方面,针对以往用党政干部的单一模式管理所有人员的状况,提出建立科学的干部分类管理体制。以建立公务员制度为重点,推进企业领导人、专业技术人员从“国家干部”中分离出来,将所有干部划分为机关、事业、企业三大类。干部分类管理格局初步形成。

    十五大前后,提出了改革的重点对象和重点内容。党的十四届四中全会决定,要求加快党政领导干部选拔任用制度的改革,改革的方向是:扩大民主,完善考核,推进交流,加强监督。从十三大前后的一般干部分类,到党政领导干部,特别是党政领导干部的选拔任用制度改革,重点对象和内容突出了。据此,党中央于1995年颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》,这是第一部规范党政领导干部选任工作的党内法规。以后,中组部总结各地的创新做法,下发了领导干部竞争上岗、公开选拔、考核、交流等方面的意见、通知、暂行规定。这些规定尽管还未上升到党内法规,不叫条例,尽管不是以党中央名义下发的,但在指导和推进党政领导干部选任制度改革方面,起到了较大的促进作用。     

    二、整体推进阶段

    以2000年6月,中办印发的《深化干部人事制度改革纲要》为标志 ,此时,改革由单项突破进入到整体推进阶段。所谓整体推进,主要是指在“三支队伍”的改革上,有了一个较为全面的规划和设想,并努力按照这个规划,从系统方面推进。主要有:

    2000年6月,经中央批准,中办印发了《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》总结了22年单项突破的经验,从整体上提出了十年内(2001―2010)干部人事制度改革的基本目标、指导方针和主要措施,规划了党政干部、企业领导人、事业单位领导人“三支队伍”干部人事制度改革的重点及方向。这是第一部干部人事制度改革的十年规划。迄今为止,党建领域也只有干部人事制度改革的纲要和反腐倡廉体系实施纲要等两部规划。

    十六大明确提出了今后改革的重点与目标。重点是:建立健全选拔任用和管理监督机制;目标是:科学化、民主化、制度化。这一思路,将改革的内容由“选拔任用”扩展为“选拔任用和管理监督”,把它们作为一个整体来推进。这就使得改革的重点不仅突出,而且有了扩展和延伸。将改革的方向明确概括为“以科学化、民主化、制度化为目标”,这就使得改革的重点内容更加系统,目标更加清晰。

    在制度上,规范了党政领导干部选任工作,出台了一系列具体法规。2002年,中央总结了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》实行七年的经验,修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。《条例》对党政领导干部选任的基本原则、程序、方法等作出了更加规范和严密的规定,形成了干部选任的基本规章。围绕这一《条例》,中办又下发了2004年“5+1”个法规文件,2005―2006年5个法规文件。这一系列具体制度的出台,抓住了党政领导干部选任与管理监督工作中的重点、难点问题,使其改革由局部改革、单项突破向综合配套、整体推进迈进。

    在实践中,扩大民主的改革措施普遍推行。民主推荐成为干部选任的必经程序和基础环节,民主测评进一步规范和完善,任前公示和考察预告制度全面推行,公开选拔、竞争上岗广泛实施,全委会票决制开始推开。

    国有企业、事业单位人事制度改革迈出一定步伐。中央管理的国有重要骨干企业采取公开招聘的方式,向海内外选拔高级经营管理人员,各地普遍推行以效益为中心的业绩考核评价制度。事业单位普遍实行了聘用制度。

    综上所述,三十年来,干部人事制度改革经历了从单项突破到整体推进的艰难历程。其中,党政领导干部(主要是委任制的)选拔任用方式上有了一系列的突破和规范(不包括监督方面的),而党政主要领导干部(选任制的)的选拔任用方式进展不大。国企和事业单位人事制度改革与党政领导干部改革相比,还比较薄弱,重点难点突破不够。     

    三、整体推进到重点突破

    改革开放以来,干部人事制度改革取得了突破性的进展和巨大的成就。但是,人们困惑不解的是:为什么成就如此巨大,但选人用人上的不正之风却屡禁不止,有些现象,如买官卖官等过去不太显露的问题现在反而更加突出,甚至在一些地方较为盛行,造成吏治腐败,成为人们深恶痛觉的腐败现象。成果与问题之间的差距如此之大,应如何解释?正如前面所述,30年改革的成果主要体现在委任制领导干部的选拔上,而选举制方面未发生明显变化。

    从现行党政主要领导干部(选举类)选拔任用存在的问题看,主要有:一是决定的“主体”还掌握在少数人甚至个别人手中,少数人说了算的机制还未发生明显变化。二是党政主要领导干部的选任方式基本上是变相的任命制。这两个问题可以说是党政主要领导干部选拔任用制度改革的深层次问题、“瓶颈”问题。这些问题的解决,便是改革的“核心与攻坚”部位。由此,要求干部人事制度改革的思路、步骤必须由整体推进进入到重点突破。

    所谓重点突破,主要是指在党政主要领导干部的选任上,有一个较大的推动和进展。为此需要:

    深化干部人事制度改革的思路。十六大确立了“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点”的改革内容,这一重点内容,在原有选拔任用基础上,增加了管理监督,具有了系统性。但这一重点,仅仅是突出了改革的重点内容,未突出改革的重点对象。因此,实践中本着先易后难的原则,对委任制党政领导干部的选任方式进行了较多的探索,出台了一系列法规。而对选任制党政主要领导干部选任方式的改革,基本上是处于基层小范围的试点之中。然而,选任制干部却是党政领导干部的中坚,是人民直接授权的主体,其选任方式理应成为干部人事制度改革的重点对象。但在实践中,它又是一个难点问题。对此,深化干部人事制度改革的思路,就是要由重点内容日趋明确、日趋完整,向重点对象日趋明朗转化。

    深化干部人事制度改革的目标。十六大明确了改革是“以科学化、民主化、制度化为目标”。这一总目标在近期预计达到的具体要求是什么?也就是在这“三化”方面,近期重点做什么?如果没有阶段性目标,总目标的实现就是一句空话。科学化:总的来说是探索各类干部选任管理监督的特点与规律。目前应加大干部的分类工作。不仅要把干部分为“三支队伍”,而且还必须对党政领导干部进一步分类,区别选任制与委任制领导干部,探索各自选任的主体、标准及方式。民主化:总的说是扩大党员和群众对干部选用的知情权、参与权、选择权和监督权。当前应重点扩大党员和群众对干部的提名权、考察权和测评权等,使党员和群众在干部选用的关键部位和关键环节上发挥“主体”作用。制度化:应是加快上述重点对象、关键部位改革的条例的出台。

    深化干部人事制度改革的步骤。针对改革的重点对象、具体目标,可从上下两方面开展。一是扩大决定的“主体”。将主要领导干部的决定“主体”,由以往的少数人——常委会扩大为全委会。现行常委会集决策权、执行权、监督权于一身,把重要干部的决定权由常委会交与全委会票决制,这意味着重大事务的决策权将逐步由常委会向全委会转移。二是改革党政主要领导干部的选举制度。从基层开始,全面推行“公推直选”、“两推一选”等做法。具体讲,改进候选人提名制度。由以往的党组织提名为主,改为由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法。最后实行差额选举。

    上述改革的重点对象、具体目标及实施步骤,就是干部人事制度改革的“核心与攻坚”部位。当然,这一“核心与攻坚”部位的改革,也不是孤立的。它与党内权力结构的设置、权限、运行等密切相连,与社会民主建设密切相连,需要党内外各项改革统筹进行。(作者: 梁妍慧)

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