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国企改革:渐进式道路反思

2008/7/1 10:15:46 [稿源:中国经济时报] [作者:] [编辑:胡蓉平]

    回眸国有企业改革的历程,就会发现国有企业改革表面看是提高国企经营效率的问题,实质是公有制、国有经济与市场经济能否结合、如何结合的问题。国有企业改革始终围绕着政府、企业和市场三者之间关系的逻辑而展开。     

    经济学历来认为,世界上没有免费的午餐。渐进式改革也为其成功付出了不菲的代价。从理论上看,渐进式改革本身就是一种“次优”的制度变革方式。因此,在国有企业改革取得瞩目成就的同时,不可避免地产生了不少经济社会问题和隐患,并加大了后期改革的不确定性和成本。     

    一、渐进式改革的历程     

    20世纪80年代中后期,正当我国经济体制改革起步之际,新制度经济学传入中国,并在随后年代逐渐兴起。同新古典经济学相比,新制度经济学对于制度变迁过程中“如何变”的问题,给出了简洁而有力的解释。因此,新制度经济学对中国正在经历的制度变革给予了有力的理论支持。新制度经济学认为,制度变迁对长期中的经济变化具有重要作用,而且还有路径依赖的特征。这也是理解最后结果的关键。以此为依据来看待我国的经济体制改革,渐进式改革是理解我国30年改革开放取得重大成就与现存问题的关键。     

    所谓渐进式改革,是指在工业化和社会主义宪法制度的基础上进行的市场化改革,强调利用已有的组织资源推进改革,在基本不触动既得利益格局的前提下实行增量改革。渐进式改革的特点一般概括为:强制中的诱致性,双轨过渡,从局部到总体,体制内改革与体制外推进相结合,改革、发展与稳定相协调。许多研究中国改革的经济学家都认为,与基于“华盛顿共识”的苏东激进式“休克疗法”不同,中国的经济改革是一个理性的渐进式成长过程。其中最核心的逻辑是帕累托最优改进。一般认为,价格双轨制改革是中国渐进式改革道路的一个范例。其实,回首30年国有企业改革,不难发现渐进式改革同样贯穿整个国有企业改革历程,具体体现在以下三个方面:     

    1.产权改革的探索     

    经过长期的探索,我们终于认识到,建立现代企业制度是国有企业的改革方向,而产权制度又是现代企业制度的核心。然而,国有企业的产权改革却不是一步到位的。改革之初,扩大企业经营自主权成为最为迫切的问题。1979年7月,国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件,标志着以放权让利为重点的企业改革在全国范围内正式开始。上世纪80年代中期以后,国有企业改革又开始探索所有权和经营权相互分离,先后推行了利润留成、利改税、承包和租赁经营等多种经济责任制形式。从1987年开始,承包经营责任制成为国有企业的主要经营形式。一大批企业通过实行承包制,滚动发展,迅速壮大。1992年10月,党的十四大提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月,党的十四届三中全会明确指出:深化国有企业改革,必须着力解决深层次矛盾,着力进行制度创新;建立现代企业制度是国有企业的改革方向。至此,我国国有企业改革才迈入一个以产权改革为核心的制度创新时期。     

    2.国企改革攻坚的突破     

    在国企改革的目标确定之后,整个20世纪90年代基本上是国企产权改革循序渐进全面推开的攻坚时期。为了推进企业建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,从1994年开始,国务院决定按照“重点突破,整体推进,经过试点,全面推开 ”的原则,首先在百家企业进行建立现代企业制度试点。并依托城市进行配套改革,为突破企业改革的重点和难点问题创造条件。1997年9月,党的十五届一中全会明确提出,用三年左右的时间,使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境,力争在大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。这一重大决策大大加快了国有企业改革的步伐。为了推进国有企业战略性改组,坚持“抓大放小”:一方面大力培育实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团,在技改贴息、股票上市等方面给予支持;另一方面对于量大面广的国有中小企业,采取了改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式逐步放开搞活。    

    3.国企改革与非国有企业成长     

    国企改革的渐进性不仅体现在国企改革自身,其增量特性还间接表现在由体制内的国企改革诱导出的体制外的非国有企业渐进成长。一方面是国企改革的不断深化,另一方面是由此为非国有企业的成长释放空间。这一点从中央对于民营企业作用认识的加深即可看出。从党的十三大(1987年)到党的十五大(1997年),非公有制经济一直被看做是社会主义公有制经济的一种补充。这种认识到十五大召开有了本质的变化。十五大报告把非公有制经济确定为社会主义市场经济的重要组成部分,从而把非公有制经济纳入了社会主义基本经济制度的规定之中。党的十六大(2002年)在思想解放的进程中又取得了重大突破。十六大报告提出两个毫不动摇:既要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,又要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。十六届三中全会在十六大的基础上,在强调要大力发展和积极引导非公有制经济的同时,进一步明确“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”,并规定“非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面,与其他企业享受同等待遇”。总之,民营企业之所以能在改革的年代中迅速发展,是因为在管制不断放松的情况下,渐进式国企改革一直为其提供成长机遇所致。     

    二、国企改革的巨大成就     

    回眸国有企业改革的历程,就会发现国有企业改革表面看是提高国企经营效率的问题,实质是公有制、国有经济与市场经济能否结合、如何结合的问题。国有企业改革始终围绕着政府、企业和市场三者之间关系的逻辑而展开。时至今日,国有企业与改革之初的状况相比发生了历史性的转变,这种渐进式改革已累计取得巨大成就。主要表现在:     

    1.初步建立面向市场经济的体制和机制     

    随着现代企业制度建设的不断推进,公司制已成为国有企业的一种主要组织形式。目前在工商行政管理部门登记的公司制企业已达120多万家。大部分国有企业通过产权改造、引进战略投资者、资本市场上市等途径,已经改制为多元股东持股的公司制企业。国有中小企业改制面已达80%以上,中央企业及下属子企业的股份制比例已由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。在市场化和国际化程度不断加深的形势下,我国许多国有企业都开始以市场为导向独立经营;公司制企业初步建立起了决策、执行、监督相互制衡的机制;许多企业通过精干主业、健全研发体系、压缩管理层级、缩短管理链条,实现了企业组织结构优化和内部资源的有效配置;通过学习、借鉴国外先进管理经验并大胆创新,国有企业的现代化管理水平也普遍提高。     

    2.国有经济布局和结构调整取得重大进展     

    随着国有中小型企业改制逐步完成,国有经济和国有资本逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,向大企业集中,国有企业量多面广和过于分散的状况有了明显改观,国有经济的布局趋向优化,国有企业在关系国计民生的行业和领域仍占支配地位,具有较强国际竞争力的大企业成为国家实力的重要象征。据统计,1998年—2006年,全国国有及国有控股工业企业户数从6.5万户减少到2.5万户,减少了近2/3,而国有企业的效益和竞争力却有明显提高。其工业增加值在国内生产总值的比重由13.1%上升到15.5%,实现利润在全部国有及规模以上非国有工业企业中的比重由36.0%上升到43.5%。国有资本向能源、原材料、交通、重大装备制造和冶金等基础行业集中,2006年这些行业中的国有资本达到3.3万亿元,占国有资本总量的70.6%。     

    3.有力推动了经济体制改革和经济发展     

    改革开放以来,作为经济体制改革的中心环节,国有企业改革与国民经济和上层建筑各领域之间的改革密切相连、互为条件。30年来,围绕使国有企业成为独立法人实体和市场竞争主体这一核心目标和任务,国有企业改革先后推动了计划、价格、财税、金融、外贸、劳动人事、收入分配、社会保障、政府机构、法制建设等多方面进行配套改革。反过来,这些配套改革也为企业改革发展创造了良好的条件。国有企业改革还为非国有企业的快速成长创造了巨大空间,提升了整个经济运行的效率,从而使我国经济以世界上少有的速度向前发展。改革30年间,我国保持了GDP年均增长率近10%的纪录,2007年,我国GDP达到24.95万亿元,由1978年的世界第10位跃升至世界第4位;进出口总额达到2.17万亿美元,由1978年的世界第27位跃升至世界第3位。     

    三、渐进式改革之不足   

    经济学历来认为,世界上没有免费的午餐。渐进式改革也为其成功付出了不菲的代价。从理论上看,渐进式改革本身就是一种“次优”的制度变革方式。因此,在国有企业改革取得瞩目成就的同时,不可避免地产生了不少经济社会问题和隐患,并加大了后期改革的不确定性和成本。     

    1.重要改革延后   

    从渐进式改革的特点看,改革需要现存体制的推动,因而不得不受到现存体制的束缚,经常要迁就现行体制的利益。因此,渐进式改革的最大不足是改革的妥协性与不彻底性。推进改革的进程中,有时会出现“进两步,退一步”,甚至“退两步”的事例。改革的突破采取了先易后难的顺序,相对容易、难度较小的改革大都先期完成了,而“硬骨头”问题都被留到后面。这一点在国有企业改革领域(不仅于此)表现得非常明显。例如,中小企业与大企业相比,一般竞争性行业与基础、垄断行业相比,都是前者的市场化改革更为充分彻底,而对整个国有企业改革的成败与市场运行效率具有关键意义的基础、垄断行业的国有企业改革则被延后。这种不彻底性在被认为是渐进式改革范例的价格双轨制改革中同样存在。目前虽然高达95%的产品定价已基本由市场决定,但余下5%的基础产品与包括资本、土地、技术等生产要素的定价仍受国家管制,市场化进程迟缓。这种分化的状况已被归纳为具有累退性质的“新双轨制”。因此,重要改革的延后既加大了后期改革的成本,也腐蚀了前期改革的成果,使渐进式改革呈现出后期边际效应递减的特征。     

    2.国有资产流失   

    渐进式国有企业改革是由政府部门主导,由国企经营管理者制定方案、实施、操作的。由于我国的国有资产涉及面广、比重高,更因为改革过程中的制度建设滞后、监管不到位,因此,国有企业改革中的国有资产流失较为严重。前些年爆发的“郎顾之争”便是这类现象的集中反映。一些国企经营者利用手中掌握的权力和信息,借国企改革、产权流动之机,钻体制、制度的空子,采取搞场外交易、在产权交易中与中介机构联手、低值评估、蓄意制造投资“失误”等各类手法大肆侵吞国有资产。“花一元钱买下十元钱的国有资产”被形象地概括成全国企业改制的平均情况。虽然国资委和财政部后来出台了《企业国有产权向管理层转让暂行规定》,对企业国有产权向管理层转让提出了规范性要求,对管理层出资受让企业国有产权的条件、范围等进行了界定,但为时已晚,而且具体执行并不整齐。按照保守的估计,30年国有企业改革过程中,国有资产流失的规模应该在万亿元的量级上。这也可看做是国有企业改革付出的巨大成本。只是现在还难以辨认是否所有的成本支付都是值得的。    

    3.拉大分配差距     

    国企改制过程由于受到少数内部人的操控,许多企业改制都变成了不折不扣的国有资产私有化,而且是只让极少数人掌控企业的“权贵私有化”。这种私有化的企业改制给公有财产和职工利益造成了巨大的损害,继而不合理地拉大了国民分配的差距。2007年8月,亚洲开发银行发布了《亚洲的分配不均》的研究报告。该报告指出,在22个纳入亚行研究范围的国家中,中国内地已经位居亚洲贫富差距之最。近年来,国际上许多观点大都认为,目前的经验证据更多地支持了这样的判断:中国的渐进式改革优于苏东国家的激进式改革,但值得注意的是,在进行激进式改革的俄罗斯,过去十几年间的基尼系数只有0.4左右,而我国的基尼系数在进入21世纪后已跃升到0.5的水平。我国在改革后的30年间已快速成为世界上贫富最为悬殊的国家之一。虽然国企改制并非目前中国社会贫富两极分化的惟一原因,但不可否认,不规范的国企改制肯定是其中的一个重要原因。这种贫富悬殊现象引发了许多社会问题。显然,它与党中央倡导的“建设和谐社会,让大多数百姓共享改革成果”的努力方向是格格不入的。(胡迟/中国企业联合会研究部)

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