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中国土地变革三十年 改革无穷期 仍须探索前进

2008/7/15 10:14:34 [稿源:瞭望新闻周刊] [作者:] [编辑:胡蓉平]
  30年改革历程中,土地制度改革奠定了中国经济快速发展的物质基础,土地的开发利用造就了世界少有的城镇化、工业化的“中国奇迹”。可以说,中国改革的成功,很大程度上始于、也得益于三十年土地制度的变革。
  
  改革开放之初,作为国民生息繁衍最基本生产资料的土地,无论是权益还是使用,都存在模糊难解的制度空白。比如,1954年宪法只明文规定荒地属于全民所有,国家依照法律保护农民的土地所有权;1975年宪法、1978年宪法除规定荒地属于全民所有以外,对土地的所有权并无明确规定。
  
  尽管1978年以安徽小岗村“18个红手印”为起点,通过中国农民的智慧和改革决策者们的决心共同凝聚,完成了中国历史上最富创造精神的制度创新——家庭联产承包责任制,但土地制度的不明确之处影响着改革的信心和实践,对生产力的解放形成了桎梏。
  
  于是就有了中国现代土地制度建设最重要的历史节点之一——被誉为“治国安邦之法”的1982年《宪法》。
  
  这部宪法对城市土地明确规定属于国家所有;对包括城市郊区、宅基地、自留地、自留山在内的农村土地,规定为集体所有。为了巩固和发展社会主义经济,保护集体所有制土地,该宪法同时规定,在公共利益需要的前提下,“可以依照法律规定对土地实行征用。”
  
  对于我国土地制度变革而言,1982年《宪法》第一次专门对土地所有权做出规定,有力地保护了国家和集体的土地所有权,基本明确了我国土地生产资料的权益界限,大大地推动了社会主义现代化进程,特别是策动了此后城市建设和农村集体经济迅猛发展。
  
  这部宪法另一个重要功绩就是,直接促成1986年6月25日我国第一部专门调整土地关系的大法《中华人民共和国土地管理法》颁布。围绕这个土地专门法,中国土地制度的建设和改革走上了健康的发展道路。并通过一系列调整和修订工作,土地使用和土地保护法规得以逐步完善。
  
  然而,中国改革的不断深化也深刻影响着中国土地制度的变革。尤其是进入新世纪后,随着生产力的高速发展,改革之初国家与集体土地所有权之间并不突出的矛盾,在不少地方演化为激烈的权益相争,工业化和城市化快速扩张对农地和农民权益形成的巨大冲击,产生了土地资源的乱占滥用、违法违规屡禁不止、耕地数量锐减和社会矛盾紧张等众多经济和社会困局。
  
  特别是农民在各方利益博弈中式微,农民的土地权益得不到保障,农村集体土地财产的物权保护状态与经济发展的市场化要求形成了巨大的反差。很大程度上可能迟滞中国改革,而且成为社会主义市场经济制度建设的一大阻碍。
  
  针对这些矛盾,经过多番利益权衡和协调,改革决策者终于在2007年力促物权法成功出台。作为贯彻改革开放路线、坚持以人为本、以民为本思想的产物,该法的颁布和实施,意味着我国土地制度中集体土地所有权不完全的矛盾、或者说土地所有权的“双轨制”,正在逐步形成破解的法律环境。
  
  回顾三十年来的中国土地制度变迁,应该认识到土地制度改革是一个长期过程,但从“有恒产者有恒心,地权稳、天下稳”的角度看,不能不承认又是一个迫在眉睫的问题。(唐敏)

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