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从“放权让利”到“公共财政”——中国财税改革30年

2008/10/15 9:12:45 [稿源:光明日报] [作者:高培勇] [编辑:胡蓉平]
  发端于1978年并与整体经济改革同时推进的中国财税体制改革,已经走过了30年。经过改革与探索,我国的财税体制不仅发生了重大变化,对国家的发展、人民的生活产生了积极而深远的影响,而且也积累了大量值得研究的经验。回顾这一改革的过程,大致可以归纳为四个既彼此独立又互为关联的阶段。这四个阶段既具有连续性,又受整体经济改革的影响而表现出独有的特点:

第一阶段:通过“放权让利”激发改革的积极性(1978-1994年)


  中国的经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调便是“放权让利”,通过“放权让利”激发各方面改革的积极性,提高在传统经济体制下几乎窒息的国民经济的活力。在改革初期,政府能够且真正放出的“权”,主要是财政上的管理权;政府能够且真正让出的“利”,主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手,打破或改变“财权集中过度、分配统收统支,税种过于单一”的传统体制格局——相对接,便有了如下的改革举措:

  ——在中央与地方的财政分配关系上实行“分灶吃饭”。从1980年起先后推出“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。

  ——在国家与企业的分配关系上实行“减税让利”。从1978年起先后推出企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二步利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等。

  ——在税收建设制度上着眼于实行“复税制”。从1980年起,通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等改革,改变了原来相对单一的税制格局,建立起以流转税、所得税为主体,其他税种相配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。

  ——在与其他领域改革的配合上,给予“财力保障”。以大量的财政支出铺路,配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域改革举措的出台。

  上述举措在推动各项改革举措顺利出台和整体改革平稳推进方面所发挥的作用是奠基性的。然而无论放权还是让利,都是以财政减收、增支为代价的,因此,主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革,却使财政收支运行自身陷入了不平衡的境地。

  一方面,伴随各种“放权”、“让利”举措的实施,财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下滑:前者由1978年的31.1%,相继减少到1980年的25.5%、1985年的22.2%、1990年的15.7%、1993年的12.3%;后者则先升后降,1978年为15.5%,1980 年为24.5%,1985 年为38.4%,1990 年下降为33.8%,1993年下降至22.0%。另一方面,财政支出急剧增加(如农副产品购销价格倒挂所带来的价格补贴以及为增加行政事业单位职工工资而增拨的专款等)。从1978年至1993年,财政支出由1122.09亿元增加至4642.20亿元,15年间增加了2.1倍,年均增加21%。

  与此同时,在财政运行机制上也出现了颇多紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题相当普遍。

  “两个比重”数字迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果,是财政赤字逐年加大、债务规模日益膨胀,中央财政面临的困难已达到难以担负宏观调控之责的空前水平。1979年-1993年,除1985年财政收支略有结余外,其余年份均出现财政赤字,且呈逐年加大之势:1981年为68.9亿元,1990年上升至146.9亿元,到1993年则扩大至293.35亿元。若按国际通行做法,将当年债务收入纳入赤字口径,则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。

  从1979年起,政府恢复了中断长达20年之久的外债举借。1981年,又开始以发行国库券的形式举借内债。后来又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年,国家财政的债务发行收入规模已达739.22亿元。以中央财政债务依存度(债务收入/(中央财政本级支出+中央财政债务支出))而论,1993年已达到59.63%的国际罕见水平。这意味着,当年中央财政本级支出中一半以上要依赖举债或借款收入来解决。

第二阶段:财税体制改革踏上了制度创新之路(1994-1998年)



  上述困难境况让人们从改革最初成果的喜悦中冷静下来,意识到“放权让利”的改革不可持续,在这一思路上持续了十几年的财税改革自然要进行重大调整:由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。1992年10月中共十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标,1993年11月召开的中共十四届三中全会又通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是,以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点,从1994年起财税体制改革踏上了制度创新之路。1994年元旦刚过,政府便在财税改革方面推出了一系列重大举措:

  ——按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的原则,通过建立以增值税为主体消费税和营业税为补充的流转税制、统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制、扩大资源税的征收范围、开征土地增值税,以及确立适应社会主义市场经济需要的税收基本规范等一系列行动,全面改革税收制度,搭建了一个新型的税收制度体系。

  ——在根据中央和地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上,按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税,建立中央税收和地方税收体系,分设中央税务机构和地方税务机构,实行中央对地方税收返还和转移支付制度,建立了分税制财政管理体制基本框架。

  ——根据建立现代企业制度的基本要求,在降低国有企业所得税税率、取消能源交通重点建设基金和预算调节基金的同时,实行国有企业统一按国家规定的33%税率依法纳税,全面改革国有企业利润分配制度。

  ——取消向中央银行的透支或借款,财政赤字全部以举借国债的方式弥补,从制度上斩断财政赤字与通货膨胀之间的联系。

  这是一个非常重要的转折。在此之前所推出的财税体制改革举措,多是围绕利益格局的调整而展开的。而且也是在整体改革目标定位尚待明晰的背景下而谋划的。这次改革的不同之处在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚,走上了转换机制、制度创新之路。从重构适应社会主义市场经济体制的财政体制及其运行机制入手,在改革内容与范围的取舍上,既包含有利益格局的适当调整,更注重新型财税体制的建立,着重财税运行机制的转换。

  迄今为止,我们所颇为看重并为之自豪的发生在中国财税领域的一系列积极变化,比如财政收入步入持续快速增长轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本的规范,等等,都是这次财税改革所收获的成果。正是通过这次财税改革,初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

 

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