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中国农村民主制度设计全面升级 村民自治将更开放

2008/10/28 11:45:15 [稿源:《瞭望》新闻周刊 ] [作者:] [编辑:胡蓉平]

  以农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的规范化、制度化为标志,农村基层民主质量将大大提升

  “将农村民主管理制度,与农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、现代农村金融制度、促进城乡经济社会发展一体化制度等,一并列入农村六大制度建设,是对十七大关于基层民主建设新要求的贯彻,也是全面建设小康社会目标在农村的具体化。”

  民政部基层政权和社区建设司司长詹成付兴奋地对《瞭望》新闻周刊记者说,此时,他手里拿着新华社10月19日受权发布的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称决定)。

 
     党的十七大明确要求,把发展基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”,并将基层民主制度与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等并列在一起,使之成为“坚持中国特色社会主义政治发展道路”的重要方面,还在新修正的党章中增写了“坚持和完善基层群众自治制度”内容。均是希望通过发展基层民主,依法保障和落实人民当家作主的权利,最大限度地减少不和谐因素、增加和谐因素,为社会主义现代化建设服务。

  十七届三中全会决定对我国基层民主制度中涉及人口数量最多、范围最广的农村民主管理制度,进行了更加系统、全面的阐述。这表明在改革开放30年制度探索和经验积累的基础上,农村民主管理制度建设将更加重视民主质量的提升。

  制度设计全面升级

  决定在总结30年来推进基层民主的经验后,对农村民主管理制度进行了更加完整、系统、全面的设计和阐述。一个指向更加清晰、要求更加具体、可操作性更强的农村民主管理制度体系呈现在人们面前。

  其中,“扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督”被明确列为当前发展农村基层民主的重点。

  “抓住了这四句话,就基本上把握住了农村基层民主的方向和重点,也回应了各界对改革方向的某些猜测”,长期研究、从事基层民主工作的詹成付对本刊记者说。

  比如“扩大有序参与”,涉及到“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,扩大农民在县乡人大代表中的比例,密切人大代表同农民的联系”、“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”等内容。

  “推进信息公开”涉及村一级的村务公开、财务公开和乡镇政务公开等内容,也体现了与《政府信息公开条例》的对接。

  “健全议事协商”涉及“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”等关键性改革内容,有望将农民的民主协商层面提至乡镇一级,依法保障农民参与权、表达权、监督权。

  “强化权力监督”涉及深入开展“以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”等内容。

  除此以外,决定关于农村民主管理制度的阐述,还包含着一些保障制度健康发展的制度设计。

  像“继续推进农村综合改革,2012年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”,意在形成乡村两级民主互动的崭新局面。

  又如“培育农村服务性、公益性、互助性社会组织,完善社会自治功能”,侧重于应对新形势下农村建设的新问题,也是扩大村民自治范围的重要内容。

  为确保基层民主在规范的轨道中发展,决定特别提到了“加强农村法制建设,完善涉农法律法规,增强依法行政能力,强化涉农执法监督和司法保护。加强农村法制宣传教育,搞好法律服务,提高农民法律意识,推进农村依法治理”,实现民主与法制的配合与呼应。

  为保证农村民主管理制度拥有良好的物质保障,决定还指出了“采取多种措施增强基层财力,逐步解决一些行政村运转困难问题,积极稳妥化解乡村债务。继续做好农民负担监督管理工作,完善村民一事一议筹资筹劳办法,健全农村公益事业建设机制”等内容,减小农村民主管理在现实中的运行阻力。

  “这些内容共同构成了一个逻辑严密、较为完善的制度体系。如此全面、系统地阐述农村民主管理制度的建设和健全方向,其目的都是为了保障农民享有更多更切实的民主权利”,詹成付解读道。

  突出“在实践中解决问题”

  2007年11月,在浙江省义乌市稠城街道东傅宅村进行村委会换届选举中,村民杨祥云和黄兴荣分别当选为村委会主任和委员。

  然而在此之前,经村民举报、公安部门取证查实,二人为竞选村委会主任,从5月份开始,以几千到数万元不等的价格向选民拉票,共花费9万余元。根据《村民委员会组织法》,稠城街道村级组织换届选举领导小组当即宣布二人当选无效,组织另行选举。公安机关根据《治安管理处罚法》分别给予二人9天和6天的行政拘留处罚。

  在决策层看来,基层民主还大有完善的余地。诸如此类的贿选等现象,仅仅是农村民主选举中的一个比较“扎眼”的问题。除此之外,村民民主决策程序不规范,民主管理形式化,民主监督不到位,也是困扰农村基层民主发展的难点。詹成付司长概述了目前农村基层民主发展存在的主要问题。

  其一,在民主选举中的违法和侵权事件时有发生。比如,有的村民选举委员会成员、村委会候选人不是由村民依法推选和直接选举产生,而是由乡镇政府、党委或村党组织指定;有的农村不按法定程序进行选举,不公开计票,不当场公布选举结果;有的村到届不按时改选,原班子不选举就连任;有的村换届选举后,老班子不交工作、不交账,新班子履行不了职责;有的乡镇党委和政府不是依法让村民罢免村委会干部,而是直接用行政命令撤换。还有的地方以“停职”、“诫勉”、“离岗教育”等名目,变相用行政手段撤换村委会干部。这些做法都程度不同地违反了法律规定,侵犯了村民的自治权利。

  其二,在民主决策中存在着用间接民主代替直接民主的倾向。比如,有的农村地区以村民会议召开难为由,长期不召开村民会议,法律规定须由村民会议决定的事项,未经村民会议授权就由村民代表会议作决定。有些村民代表开会前没有同村民沟通,会上发表的只是个人意见。有的农村村民代表会议不但行使村务的代议权和决策权,而且还行使人事罢免权,自觉不自觉地用间接民主代替了直接民主,违背了村委会组织法的立法宗旨。还有些村庄在决策重大村务时,既不召开村民会议,也不召开村民代表会议,而是由党组织或村委会,甚至党组织领导人个人说了算,把村民自治变成了村干部自治,村民群众很有意见。

  其三,在民主管理中存在着不同程度的形式主义。比如,有的农村的村民自治章程、村规民约不是由干部群众一起讨论制定,而是由少数村干部制定,约束村民的多,而约束村干部的少。有的村村务公开内容不真实、公开的形式随意性很大,流于形式。有些农村村务管理混乱,财务既不让村民参与管理,也不向村民公布情况。这些做法使村民对村干部失去了信任,也直接影响了村务管理的民主化程度。

  其四,在民主监督中存在薄弱环节。比如,有的农村村委会只向村民会议或村民代表会议报告工作,但不组织或不许对村委会成员进行评议。有的村委会既不向村民会议或村民代表会议报告工作,也不接受村民或村民代表评议,使得村委会得不到有效监督。有的农村实行村财乡(镇)管,使村民失去了管理和监督村财的权利。有的地方把村委会成员享受误工补贴标准的决定权,集中到乡镇党委、政府,削弱了村级民主监督的权利。

  詹成付对本刊记者说,虽然农村基层民主制度已经走过了30年的制度探索和经验积累过程,但是民主的实践仍然不足,这是以上这些问题的主要成因。

  民主的氛围、习惯和能力不是一天养成的。作为人民当家作主最有效、最广泛的途径,基层民主可谓培育人民民主能力的大学校。从1998年至今,《村民委员会组织法》颁布实施仅仅10年时间,村委会换届选举也只进行了3届,农民民主意识和民主习惯的养成,基层干部的民主素质和对基层民主的认识,仍然需要在实践中不断磨练和成长。

  在新的发展形势下,面对农村劳动力的大规模流动,如何保障农民在流入地和流出地的民主权利;面对乡村留守老人、妇女、儿童的增多,如何改进农村民主管理方式,合理提高老人和妇女在村民代表会议中的比例,进而增强基层民主参与的公平性和合理性;随着农村社会利益和阶层分化,如何使行业协会、产业协会等新兴的社会组织有效参与村内事务的协商、决策和管理,这些新情况新问题也有待于在实践中加以创造性地解决。

  “实践中出现的问题,只能回到实践中加以解决。那些认为基层民主问题太多,主张放弃民主的激进观点,以及对现实问题采取放任、回避态度的‘懒汉做法’,都是不负责任和不可取的”,詹成付说,“这就是为什么决定不惜‘文字成本’,在‘民主选举’、‘民主决策’、‘民主管理’、‘民主监督’四个词后面全部加上‘实践’二字的原因。其目的就是在于强调实践,强调‘在实践中解决问题’。”

  事实上,各地的基层民主实践也正在不断推进。比如今年,山西省纪委、组织部、公安厅和民政厅联合发出通知,要求严肃选举纪律、保障村委会换届选举秩序,对农村党员干部群众提出了“六个做到、六个不准”的要求,对换届选举中出现的贿选等行为“有报必查”、“露头就打”。此前,浙江省也曾发出过类似的红头文件,并严肃查处了多起换届选举中出现的违法违纪案件,以警后人。

  村民自治更加开放

  决定关于“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的内容,对农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督提出了更加具体的要求,政策的指向十分明确,希望以此推进村民自治的制度化、规范化、程序化。

  比如“以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践”。这一方面指明了农村的基层民主选举必须是“直接选举”,对一些地方存在的乡镇政府、党委或村党组织指定村委会主任的做法作出了正面规制。另一方面,也对民主选举作出了“公正”和“有序”的基本要求。

  “村委会选举是中国惟一采取以‘一人一票’方式进行提名、选举和罢免的直接选举,因此绝不能是无序的。‘有序’有两方面含义,一是要符合法律规定的选举程序,二是要符合社会秩序。那些在选举前滥发小广告、抹黑竞争对手、殴伤其他候选人等方式,就不符合‘社会秩序’”,詹成付表示。

  在民主决策实践方面,村民会议和村民代表会议是民主决策的传统形式,但随着农村社会的发展,一些新的民主决策形式不断涌现。比如浙江温岭的“民主恳谈会”,将村民“民主恳谈”作为村级民主决策的前置程序,通过村民的平等对话、研究讨论、民主协商,广泛汲取村民意见建议,由此实现村民对村内重要事务决策的广泛参与。

  “‘村民议事’是一个新的概念。这表明了高层对农民民主恳谈会、民主议事会、民主协商会等临时性的、较为松散的民主决策形式的尊重和认可,将这些形式吸纳入制度范围,其核心目的在于更好地集思广益,提高决策的民主性和科学性,增强村级组织的凝聚力,提高决策的执行力”,詹成付说。

  从“以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践”的要求看,与政府管理相区别,农村基层的民主管理以自我管理为特点。在传统意义上,村民的民主管理主要体现在制定村规民约方面。但是,随着农村的经济社会发展,诸如“蔬菜协会”、“手工艺协会”、“旅游协会”、“老年协会”、“禁赌协会”等新的社会组织逐渐增多,对村民各方面行为产生了规范和约束作用,实际上已经成为民主管理的另一种表现形式。

  “决定中表述的含义是,凡是与‘自我教育、自我管理、自我服务’相一致的管理方式,也都属于村民民主管理的范畴。这就使民主管理成为了一个更具开放性的概念,也是对新形势下新问题的有效回应”,詹成付解释说。

  “以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践”,则点出了村民民主监督的重点和难点。

  2008年,我国仅中央支农资金就超过了5000亿元,随着公共财政阳光普照农村力度的不断增强,农村基层财务监督的重要性较之以往进一步提升。以新农合、大病救助、义务教育、救灾、低保、各类农业补贴为代表的各类转移支付项目的“进村入户”,小水电、沼气改造等清洁能源建设的账目,部分地方集体经济的经营状况等,都呼唤着“财务监督”力度的加强。

  “这对于搞好干群关系、提高国家强农惠农政策的实效,都具有很强的现实作用”,詹成付指出,“将村务公开、财务监督、群众评议列为民主监督的主要内容,在现实中也更具有可操作性。”

  协商民主扩展至乡镇一级事务参与

  “健全议事协商”是决定关于农村协商民主的一个新的提法,其中包含着广阔的制度空间。权威人士认为,通过“与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”的建立和完善,农民在基层民主中的政治参与程度将进一步增加,农民的民主协商层级有望提升至乡镇一级,这将大大提高农村议事协商的含金量。

  根据此制度设计的价值导向,农民对乡镇一级事务的协商、参与范围将被大大扩展。

  “比如乡镇政府的办公会议、乡镇人大会议让普通农民旁听、评论;乡镇的预算对农民公开、听取农民意见;农民评议乡镇公务员的政绩;甚至原来由乡镇政府就能拍板的某些政策,也要在全乡范围内征求意见,这些形式都可以探索”,詹成付说,“这就在乡镇人大制度之外,又开辟出一条基层农民的诉求表达渠道”。

  可以想象,如果这一制度精神在现实中得到不折不扣地执行,将使农村基层的民主管理产生两大变化。

  一是,乡镇政府将感受到前所未有的来自基层的“协商压力”和“监督压力”,促动乡镇政府加快转变工作方式、提高工作质量,建设服务型政府。

  二是,农民的政治参与需求将得到更大程度上的满足,各方利益诉求得到更好的表达、各方利益更加均衡地体现在政府决策之中,使更多矛盾化解在基层,增加社会和谐因素。

  “农村的议事协商,在理论界和实践中都不乏思考和争论。但是这一提法正式写入党的文献,这还是第一次,体现了扩大协商民主、落实农民民主权利的改革方向”,詹成付说,“当然,这一新机制的内涵、外延,以及实现形式,仍然要靠各地在实践中不断摸索。”(杨琳)

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