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行政体制改革30年:思考与展望

2008/12/15 9:50:20 [稿源:人民网] [作者:汪玉凯] [编辑:胡蓉平]

  中国改革开放伟大历程迎来了第30个年头。作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革,从1982年开始已经经历了五次大的改革:即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同,所面临的问题也有很大差异,但对解决当时面临的问题无疑发挥了重要作用。整体上看,中国行政管理体制改革,走的是一条螺旋式上升的道路,政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制。

  在今年开始的新一次行政管理体制改革的情况下,准确地判断当前中国改革发展的趋势,分析政府管理面临的问题,展望未来中国行政管理体制的整体走向及其影响,无疑具有重要意义。

  对当前改革整体形势的判断

  对于当前我国改革发展的总体形势,大体有三个基本判断:

  第一个判断,中国经过30年的发展,目前仍然处在一个难得的发展战略机遇期。

  未来中国仍然有可能有一个较长的和平发展的战略机遇。这对一个国家或者民族而言,这种机遇并不是任何时候都有的。

  第二个判断,中国的改革进入战略转折期。如果说1978年改革开放后的30年,中国是以经济建设为中心,以经济体制改革为主轴展开整个改革的,那么,到了2005年,经济体制改革已经不能有效地带动诸如医疗、教育、住房等各项改革了,国内围绕改革本身发动了改革开放以后最大规模的争论。可以说,中国到现在已经进入了改革的战略转折期。

  中国的改革进入战略转折期的标志有两个。

  第一个标志是要重新构建对改革的共识。改革开放初期,人们都拥护改革,原因很简单,因为所有的改革都能给普通老百姓带来实惠,但是越到后来,人们越发现,有些改革是让少数人获得利益,让多数人承担改革成本。2005年以来出现的“反思改革”的呼声,一定程度上反映了群众情绪。但有些人借“反思改革”为名,否定改革。

  正是在这种情况下,2006年“两会”期间,胡锦涛总书记强调,要毫不动摇地坚持改革方向,在新的历史起点上推动改革开放。要提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,使改革兼顾各方面的利益和关切,真正得到广大群众拥护和支持。这在实质上,就是要重构对改革的共识。

  第二个标志是改革的重心已经转移。从2005年“十一五”规划制定颁布实施,中央做了一个非常重要的判断,即未来行政管理体制改革将成为中国改革开放的关键。这个判断就意味着改革的重心由经济体制将转移到行政管理体制。换句话讲,我们现在遇到的很多问题,都与政府有关。这些问题解决到什么程度,能不能推进,与政府自身的改革能不能推进息息相关。所以说,改革进入战略转折期,政府自身的改革前所未有的被提上了重要的议事日程。

  第三个判断,未来以行政体制改革为中心的改革最终将会引起政府自身的转型。

  这一转型表现为三个趋势:

  第一个趋势就是由管制型政府转向服务型政府。计划体制下,我们是全面管制,政府的功能几乎无所不包,触角涉及各个领域。但在搞市场经济以后,政府正在转变,要转到一个服务型政府,这是一个大的趋势。

  第二个趋势就是由单一的经济建设型政府转到一个公共治理型政府。中国改革开放以后,首先要解决温饱问题,这是前提条件。但是,2003年夺去了很多人的宝贵生命的“非典”给我们深刻教训,我们发现,当生命都不存在的时候,GDP还有价值吗?所以,“非典”以后,大家看到,我们的政府正从单一的经济建设型政府转向公共治理型政府。所以,我们既要重视经济发展,又要重视社会发展。

  第三个趋势是政府要由简单的手工作业型转向借助信息网络型。过去我们政府基本上都是手工作业,现在借助信息网络来发展。信息化给我们提供了强大的新的管理手段,也推动着政府的转型。

  中国政府管理面临的问题和挑战

  30年来,我们一直在没有停顿地搞行政改革。但为什么现在政府管理还面临严峻的挑战呢?为什么现在要把行政体制改革作为整个改革战略中的关键来看待呢?我想这与我们政府目前面临的问题本身是联系在一起的。整体来讲,我们可以从这么几个层面来分析政府管理面临的突出问题和挑战。

  我国政府管理面临的主要问题大体可以包括六个方面:

  一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革,但是政府自身整体改革还是滞后的,行政审批事项依然过多,社会管理、公共服务职能比较薄弱。

  二是政府各个部门之间职责不清,协调不力,管理方式落后,办事效率不高。目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化,部门利益化,利益个人化,导致无休止的扯皮和推诿。

  三是有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决。其中医疗、教育、住房、就业这四大问题现在是最凸显的。

  四是有些政府工作人员依法行政观念不强。执法违法现象时有发生。

  五是形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。

  六是腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。

  以上大概就是目前我们政府管理面临的最主要问题。正因为这些问题存在,所以,我们把行政体制改革放到更重要的位置,力图通过深化改革来解决我们政府管理面临的突出问题。

  以上六个问题就是我们面临的挑战,如果得不到很好的解决的话,就可能激化三种冲突:

  第一,是经济增长与利益分配的冲突。我们从1978年改革开放到现在,进入了一个社会转型期,而且是“双转”,既是社会转型,还有体制转变。回顾世界各国现代化的历程,不管是什么制度的国家,只要走上现代化的道路,只要处在社会转型过程中,就可能会出现有共性的四个标志。一是整个社会骚动不安。二是社会成员格外的追逐经济利益。三是社会犯罪急剧上升。四是政府官员在社会转型期最容易发生大面积腐败。 大家看到,政府是掌管利益杠杆的,在这个社会转型、体制转轨的复杂过程中,政府如何掌控好利益分配的杠杆,成为最大难题。一方面经济发展了,社会进步了,另一方面如何分配社会利益,成为所有社会成员关注的焦点。如果政府与民争利,如果政府行为不规范,它会进一步激化这些冲突。

  第二,政府的不廉洁行为与老百姓的公平意识的冲突。一方面,市场经济培育了老百姓公平竞争、自强自立的全新意识,他们对政府的要求越来越高,希望政府公平、公正、廉洁、高效。但一些政府官员恰恰在这个渐进过程中,出现了明显的腐败现象,致使老百姓对政府信任度降低,形成心理上的冲突。

  第三,社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。一方面,民间组织伴随市场经济的发展快速增长,非盈利组织、民间社团组织这些机构发育起来后,就希望政府减少对它的干预,希望自我管理,发挥自己的作用。另一方面,政府又要控制社会,不能使社会发生动荡。我们一方面要控制社会,保持社会稳定的格局,另一方面还要让民间组织能够相对快速的发展,这对我们绝对是巨大考验。

  政府和社会的问题得不到很好解决,可能会激化冲突。从另外一个视角来看,政府存在的问题得不到很好的解决,对政府本身会形成巨大的压力。

  首先,在发展战略上面临转变经济增长方式,坚持可持续发展的压力。从改革开放开始到2006年年底为止的28年里,中国的经济增长平均达到了9.7%。但是,我们这28年的高增长是以另外“三高”为代价的,即资金高投入、资源高消耗、环境高污染。前两年能源告急,已经给我们敲响了警钟。环境上,一些河流被污染,有些农村吃水非常困难。一位国外经济学家针对中国过去的发展模式有一个判断:如果不改变经济增长方式,即便按照发展中国家平均消耗资源的水平来计算。中国经济高增长可能维持不到2020年。当然,这只是一个外国专家的看法,我们可以不以为据。但是,我们现在遇到的问题的确在给我们敲警钟。

  其次,政府自身面临外部纠错的压力。任何国家的政府管理都不可能百分之百的好,但是我们应该看到,他们有没有自我纠错的能力,有没有自我纠错机制,这个才是最重要的。这方面政府来自社会的压力主要在两个方面:一是政府有没有能力控制住自身的腐败现象,这是面对公众最大的压力;二是政府能不能控制住自己的花钱行为,花钱能不能花得相对合理。

  深化行政体制改革,促进政府管理创新

  改革开放以来,我们一直在搞政府改革,可以说到现在我们就没停歇过,1982年是第一次大规模的改革,1988年、1993年、1998年、2003年,几乎一届政府就进行一次行政体制改革,成效也很大,但政府管理中深层次问题到现在也没有解决好。

  我认为有三个方面的原因值得思考:

  第一,我们过去的改革取得了很大的成就,中国实现了由计划经济的政府转向市场经济的政府,但是应该看到,我们改革中第一大问题就是改革目标的低效率重复。1988年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率,但是,每次改革都不尽如人意,我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。

  第二,1987年以前中国的事业改革、行政改革都是整体推进的,1987年以后我们着力推进国有企业的改革、党政机构改革、行政体制的改革,把原有的130万家、2900万人的事业单位先放在一边稳住。按这种策略推进行政改革,最后导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏。行政机构编制不够就要事业编制,还有把整个行政部门转成事业单位,每次改革完财政开支不但没有降下来,反而又增加了。

  第三,我们认为通过行政体制改革能够解决行政管理层面的问题,最后发现不完全对,关键的问题几乎一个都解决不了。为什么?因为这些行政体制和政府层面都有联系,没有政府层面改革的配合,光靠行政改革解决不了问题。

  从今年“两会”上温家宝总理做的政府报告,以及其他种种迹象,可以看出未来改革的重点集中在六个方面:一、加快行政体制改革,继续推进政企、政事、政市(政府与市场中介机构)的分开,减少和规范行政审批;二、加强社会管理和公共服务的质量,政府不能直接干预企业的经营活动;三、深化政府机构改革,优化组织结构,减少行政层级,理顺责任分工,推动政府信息化,提高效率,降低成本;四、着力推进事业单位改革;五、深化行政体制改革;六、建设法治政府。

  改革的目标确定为四个政府:服务型政府、法治型政府、责任政府、廉洁政府。为了实现这四个目标,将会有一系列的改革政策出台,包括转变政府职能,建立行政问责制,建立绩效评价体系,深化审批制度改革。

  未来以行政体制改革为中心的改革要取得实质性突破,有两个问题值得我们关注:第一,改革策略要做一些调整。我认为在改革策略上要把行政管理体制改革、事业单位的改革和公共服务体系的重构,以及政府层面的改革进行整体的制度化设计、一体化设计,并整体推进。第二,要有配套改革。一定要有政治层面改革的配合,没有这个层面改革的配合,光靠行政体制改革深入,很难取得实质性的突破。按照我的理解,我把中国政治体制分为上端和下端,下端是行政管理体制。过去20多年来我们主要在推动下端改革,转变职能、政企分开、提高效率、降低成本、裁减机构、裁减人员。中国政治体制上端有四个更重要的内容:一是宪政体制,宪法规定的国家基本体制架构。二是政党政治。三是社会主义民主。四是社会主义法治。政治体制的上端跟下端相比更有决定意义。未来中国在着力推动行政体制改革的时候,如何通过深化推动政治体制改革促进行政体制的改革,我认为这将成为非常关键的问题。

  在目前中国政治生态环境下,推动政治体制改革的动力机制主要来自两个层面:一是中国改革发展到了今天,积聚了很多深层次的问题,这些问题的化解没有别的选择,只有通过改革,这个改革必然包括政治体制改革,这是第一种动力。二是老百姓,我认为广大人民群众对具有实质意义的政治体制改革是最支持和拥护的,他们的支持和拥护就是最大的改革动力。

  就改革的条件来看,我们有两点需要思考:第一,中国社会经济发展到今天,具备不具备抗改革风险的经济能力?这一点应该说不存在问题,中国的经济实力到今天已经相当可以了,这是最重要的,也是所有人最关注的。第二,最高领导人的意向,他们改革的理念对改革进程影响是非常大的。2003年新一届中央领导集体提出“立党为公、执政为民”,“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”,目的就是要塑造老百姓对党和政府的信任;第一次政治局会议就学宪法、潜台词就是要树法的权威,而不是树个人的权威。另外,对高官腐败采取了严厉的打击政策,从制度上采取一系列举措,制定党政监督条例,制定纪律处分条例,对主要各部委的纪检监察实行垂直管理,对地方派出部级巡视员,等等。

  十六届四中全会胡锦涛总书记提出了三句话,即:共产党要科学执政;共产党要依法执政;共产党要民主执政。这是新一代领导人的政治体制改革纲领。从这以后,围绕党的十七大的筹备,我们看到党中央出台了一系列具有实质意义的政治体制改革措施。这些改革整体上是从党内改革切入,以扩大党内民主作为改革的切入点,建立一系列制度。配合十七大的换届,包括党和国家高层领导成员产生方法的试验,包括选举方法的改革,实际上,中国正在静悄悄地进行政治层面的改革。可以说,今天,我们对包括政治体制改革在内的所有改革,特别是政府改革、政治层面的改革,将会有更大的期待。

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