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30年农村改革:农业大国的复兴之路

2008/12/30 11:03:08 [稿源:光明日报] [作者:张玉玲] [编辑:胡蓉平]

  记者:中国改革发端于农村。农村的率先改革开启了我国改革开放的大门,为建立社会主义市场经济体制摸索了经验,为国民经济持续快速发展奠定了基础,对建设有中国特色社会主义事业起到了开拓性作用。30年来,随着我们这个农业大国的复兴,农村状况发生了历史性巨变,你怎样评价农村改革的这些成就?

  韩俊:改革开放前,农业、农村、农民不仅受到人民公社体制的束缚,而且受到计划经济体制的制约。在旧的体制下,农民缺乏生产经营自主权和财产支配权,积极性长期受到挫伤;在统购统销的计划经济体制下,农民没有自由交易权,农产品价格失真,农业资源配置效率低下。

  30年来,农村改革取得了极大成功,我国用世界近9%的耕地、6.5%的水资源,稳定解决了占世界22%的十几亿人口的吃饭问题,人均农产品生产量和消费量达到世界中等以上水平。改革开放前,粮食生产跨越3000亿斤至6000亿斤这4个台阶用了29年;而改革开放以来,粮食生产跨越7000亿斤至10000亿斤4个台阶,只用了18年。农业结构发生了显著变化,由以粮食为主向多种经营和农、林、牧、渔业全面发展转变。农村贫困发生率从1978年的30.7%下降到2007年的1.6%,贫困人口从2.5亿人减少到1479万人。国际社会对我国大规模减贫成就给予了高度评价,联合国开发计划署在一份报告中指出:“中国在全球千年发展目标中所做的贡献,给予再高的评价也不过分。如果没有中国的进步,整个世界在减贫方面从总体上说是倒退了。”

  我认为回顾中国农村改革30年来的发展,可以总结为八大成就,它们也是推动农村经济、社会、政治状况发生深刻变革的动力所在:建立了适合我国国情和农村生产力发展要求的农村经济体制;农产品供给告别长期短缺,农村经济结构不断优化;现代农业生产要素投入大幅增加,农业现代化水平显著提高;农村劳动力大规模转移就业,亿万农民工成为产业工人重要组成部分;农民收入持续增长,扶贫开发成效显著;国家对农业支持保护体系不断完善,统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐;农村社会流动性显著增强,农村社会结构发生深刻变化;农村基层民主建设有序展开,农村治理方式发生深刻变化。

  记者:你认为,30年来农村改革发展的重要经验何在?

  韩俊:30年来农村改革发展的重要经验在于改革,一系列改革取得重大实破:

  建立了适合我国国情和农村生产力发展要求的农村经济体制。30年,农村改革取得了一系列重大的实破:一是废除了人民公社制度,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民生产经营自主权,这是迄今为止农村最具实质意义的重大变革。这一改革确立了我国农村的基本经营制度,为农村生产力的发展奠定了新的制度基础。二是取消了农产品统派购制度,全面放开搞活农产品购销,赋予农民自由交易权。农产品流通体制改革为市场机制发育创造了条件,流通渠道多元化,以批发市场为中心的农产品市场体系迅速发育,促进了农村土地、劳动力、资金等要素市场的兴起,大大提高了农村经济的活力和效率。三是改革了单一的集体经济所有制结构,鼓励农村个体私营经济发展,赋予农民财产支配权,开创了多种所有制经济和混合型经济共同发展的新局面。

  农村社会流动性显著增强,农村劳动力大规模转移就业,亿万农民工成为产业工人重要组成部分。从20世纪80年代中期开始,乡镇企业异军突起,大量农村劳动力“离土不离乡”,形成了就地转移的浪潮。特别是进入20世纪90年代以后,国家逐步放宽对农民转移就业的限制,赋予农民自主择业权,形成了农村劳动力在城乡和地区间全方位流动的新格局。到2007年,离开本乡镇、到外地就业的农村劳动力数量已超过1.3亿人,加上在本地乡镇企业就业的劳动力,全国转移出来的农村劳动力总量已超过2.2亿人,已占到农村劳动力总数的46%,亿万农民工成为产业工人的重要组成部分。

  国家对农业支持保护体系不断完善,统筹城乡经济社会发展迈出重大步伐。30年来,国家不断增加农业的资金和物质投入,改善农业生产条件,提高农业综合生产能力和抵御自然灾害的能力,千方百计巩固农业的基础地位。实施了具有划时代意义的农村税费改革,农民人均减负约140元,这项改革直接带动了农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的深化,引发了农村综合性的制度创新和城乡分配关系的重大调整,成为改革城乡二元结构的重要突破口。自此开始,国家对农民实现了由“取”向“予”的重大转折,开始了向“工业反哺农业、城市支持农村”的历史性转变,公共财政覆盖农村的范围不断扩大,基本形成了强农惠农的政策体系,初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架。2003—2007年,中央财政用于“三农”的资金投入累计达到1.56万亿元,年均增长17.8%。2008年,中央财政用于“三农”投入达到5955.5亿元,比上年实际增长37.9%,占中央财政预算支出的17.1%。

  记者:经过30年的改革开放,我国经济和社会发展已经站在了一个新的起点上。从新的历史起点出发,农村改革仍然是我国改革的关键环节,农村发展仍然是我国发展的战略基础。在新的形势下,制约农业和农村发展的深层次体制性矛盾又表现在哪些方面?

  韩俊:在充分肯定农村改革发展30年成就的同时,也必须看到,在我国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下,我国农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下,又面临着一系列必须引起人们高度重视的新情况新问题,特别是城乡二元结构矛盾突出。

  农业发展方式依然粗放,保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大。一是农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少1.25亿亩,人均耕地面积仅有1.38亩,仅为世界平均水平的40%,人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。二是农业基础设施薄弱,农业物质技术装备相对落后。三是农业物质投入成本和劳动力成本不断提高,农民种粮比较收益明显下降,远低于种植经济作物和外出打工的收益。四是农业生态环境脆弱,农产品质量安全问题突出。

  农村经济体制尚不完善,协调工农、城乡利益关系任重道远。一是农民进入市场组织化程度低。迄今为止,真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够,普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。二是农民土地权益缺乏有效保障。农村改革以来,尽管我国一直在探索加强和扩大农民权利的途径,但农村土地制度仍不完善,农民的土地权利仍缺乏有效保障,侵犯农民土地权益的现象还大量存在。三是农业支持和保护水平低,与财力增长状况不相匹配。四是农村金融改革明显滞后,农村金融体系不完善,农村金融产品和服务方式不适合农村特点。五是公共财政覆盖农村范围有限。由于历史欠账多,农村基础设施落后和农村公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。六是城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬,农民工工资长期偏低。

  农民持续增收困难,缩小城乡居民收入差距前景堪忧,农村社会不平等程度加深,兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。进入新世纪以来,我国城镇居民可支配收入年均增长率达到10.1%,农民人均纯收入保持了年均6.2%的速度。城乡居民收入比从1978年的2.61,曾缩小到1985年的1.861,2007年扩大到3.331。城乡居民收入差距持续扩大,不仅成为“三农”问题的主要症结,而且成为国民经济增长的重要制约,成为影响社会和谐稳定的突出矛盾。到2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标,今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上,这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。

  记者:在新的形势下,进一步深化农村改革的方向和重点何在?

  韩俊:不久前召开的十七届三中全会明确了新形势下推进中国农村改革发展的指导思想、目标任务、重大措施和战略举措。这次会议承前启后、继往开来,理论上有新创新、政策上有新突破、对农民也有新实惠,这是当前和今后相当长的时期中国农村改革发展的纲领性文件。

  土地制度是农村的基础制度,它不仅直接影响资源配置效率,而且关系到社会和谐稳定。应强化农民土地承包经营权,健全土地承包经营权流转市场。完善土地承包经营权权能。家庭承包制的推行,实现了集体土地所有权与使用权的分离。1984年中央1号文件明确集体所有土地可以以15年的期限承包给农户。1993年中央又规定:在原定的耕地承包期到期之后,再延长30年不变。《物权法》明确规定当目前30年的“承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。十七届三中全会明确提出,现有土地承包关系保持稳定并长久不变,夯实了党的农村土地承包政策的基础。农民对稳定土地产权关系的愿望非常强烈,必须依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利,完善土地承包权权能,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。这样,有利于减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性,使农民形成长期的预期。

  规范土地承包经营权流转。农村改革以来,国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策,各种形式的土地流转有了一定发展。在总结实践正反两方面经验教训的基础上,国家逐步完善了农村土地承包经营权流转的政策和法律。一是明确了土地承包经营权流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的基本原则。二是在不同的时期,对承包地使用权流转提出了一些具体的政策要求。党的十七届三中全会关于土地承包经营权流转的政策与过去一脉相承,明确提出,允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权。十七届三中全会提出了土地承包经营权流转的“三个不得”:即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

  改革征地制度,建立城乡统一的建设用地市场。在加快城镇化和工业化进程中,土地征用应当有利于富裕农民,而不是造成大批农民失地失业;应当有利于缩小城乡差距,而不是扩大社会不公。严格界定公益性和经营性建设用地;合理确定征地补偿标准;解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题;改革农村集体建设用地使用制度。

  此外,要放松对农村金融的管制,加快建立普惠型农村金融体系;推进农业经营体制创新,提高农民组织化程度;完善农业支持保护制度;加快建立城乡统一公共服务制度;保护农民工合法权益,推进农民工市民化进程;更新农村治理理念,转换社会治理方式。进一步解决制约农业和农村发展的深层次体制性矛盾,着力破除城乡二元结构,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力。

  韩俊,男,1963年12月生于山东省高青县,获西北农业大学农业经济系博士学位,现为国务院发展研究中心农村经济研究部部长。1998年被评为中国社科院有突出贡献的中青年专家,1999年被评为国家人事部“百千万人才工程”高层次学科带头人。从1993年开始享受政府特殊津贴。近年来曾主持和参与过“中国农村经济形势分析与预测”(农村绿皮书)、“中国农业发展年度报告”(农业白皮书)等一系列重大课题的研究工作。

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