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改革开放以来人大监督制度发展足迹

2009/1/5 11:16:11 [稿源:人民网] [作者:程湘清] [编辑:胡蓉平]

  人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。改革开放三十年来,人大监督制度随着人民代表大会制度的逐步完善而不断发展。我作为全国人大机关的一名老兵,亲身见证了这一发展历程。下面,兹举亲历二三件事,追寻其发展足迹。

  一、彭真委员长提出研究人大监督课题

  党的十一届三中全会以后,人大工作、包括人大监督工作,有很大进展。各级人大及其常委会依法行使各项职权,在国家政治生活中发挥着越来越大的作用。1980年4月18日,彭真委员长在省级人大常委会负责人座谈会上谈到地方人大常委会的工作时,提出著名的人大“四权”说。即把地方人大的主要职权,通俗、简明地概括为四条:一是制定、颁布地方性法规,二是讨论决定本地区的重大事项,三是人事任免,四是监督本级政府和法院、检察院的工作。这就是我们通常说的人大“四权”:立法权、决定权、任免权、监督权。其中监督权“主要是监督是否违反宪法、法律,包括是否正确执行党和国家的方针、政策”,这就把人大监督区分为法律监督和工作监督,为人大监督的内容作出界定。

  1985年8月中旬,全国人大常委会办公厅研究室主任刘政带领研究室调查组赴青海省调研,写出调查报告《海南藏族自治州、县人大常委会提出的工作中需要解决的十个问题》,其中突出的是人大及其常委会如何依法办事、有效行使监督权的问题。时任中共中央总书记的胡耀邦同志在这个报告上作了重要批示,指出中央必须把人大工作作为一个大课题给予重视,需要认真研究和解决加强人大工作的问题。

  按照中央和中央领导同志的意见,全国人大常委会进一步加强人大工作,特别是人大监督工作。1986年9月,彭真委员长先是在委员长会议、后在省级人大常委会负责人会议上提出要研究四个课题:一是人大监督问题,二是常委会联系代表和代表联系选民问题,三是健全人大办事机构问题,四是学习法律和理论问题。监督课题由陈丕显、黄华副委员长牵头、指定办公厅研究室负责进行调查研究。研究室在两位副委员长的直接指导下,经过深入实际、认真调查研究,于六届全国人大后期提出《关于人大及其常委会加强法律监督工作的意见》(1987年);七届全国人大初期又提出《关于加强全国人大及其常委会监督工作的意见和建议》(1988年),对人大监督的指导思想、监督的内容和范围、监督的形式和程序、监督工作的机构提出设想。此两件均经领导批准在下发省级人大机关的《全国人大常委会办公厅研究室材料》上发表。可能因为研究室具体承担了监督课题的调研任务,七届和八届全国人大期间起草监督法的任务也一度主要落在研究室头上。此后,研究室一直把人大监督作为调查研究和理论研究的重点之一,曾成立由我任负责人的人大监督课题组,承担了有关监督的国家社会科学规划基金资助项目,从1987年至2000年先后完成了《试论人大及其常委会的监督权》、《人大及其常委会的监督权和监督制度》、《关于人大及其常委会监督的历史考察》、《关于我国当前法律实施的问题和对策的研究报告》等数十篇论文和调研报告,出版了《国家权力机关的监督制度和程序研究》(内部印发)、《国家权力机关的监督制度和监督工作》、《地方人大监督探索》等几本著作,努力为人大监督制度建设提供论证和参考。

  二、对执法检查作出规范。

  彭真同志认为,人大监督首先是法律监督。他说监督有广义、狭义之分,狭义的监督主要是法律实施的监督,广义的监督则包括工作监督。(见《彭真文选》第562页)所以1986年我们对监督课题进行调研时重点调研法律监督,形成的第一个文件也是关于加强法律监督的意见。对法律的实施情况进行检查,简称执法检查,是法律监督的主要方式。

  调研中,发现地方人大常委会从上个世纪八十年代初期就开始按照地方组织法的有关规定有针对性地对一些法律、法规、决议的实施情况进行检察、视察和调研,取得实效。七届全国人大常委会肯定了这一做法,在常委会工作要点中做了相应的规定。1991年12月,万里委员长总结地方人大的经验明确指出:“一定要抓好法律制定后的贯彻执行,这方面要下力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后的监督检查放在同等重要地位。”1992年2月,万里又在七届全国人大常委会第二十四次会议上的讲话中说:“山东省人大常委会主任李振同志作了检查企业法实施情况的发言,讲得很好。他们用了很大力量,对企业法的贯彻实施情况进行检查,取得了明显效果。这一做法再次说明,光是立了法还不行,还要抓紧法律制定后的贯彻执行。”他特别指出:“当前群众反映最强烈的是,有法不依,执法不严,违法不究,甚至以言代法、以权压法的问题,在一些地方和部门还相当严重。”“去年我们就提出,一定要把对法律实施执行情况的监督检查同制定法令放在同等重要的地位。对所有法律实施的情况,都要进行检查监督,特别要加强对宪法实施的检查监督。”(见《万里文选》第614页)此后,执法检查成为全国人大和地方各级人大常委会进行法律监督的主要方式。

  八届全国人大常委会特别重视执法检查的制度化、程序化建设,部署办事机构加强这方面的调查研究。全国人大办公厅研究室根据领导要求专就法律实施的检查监督问题深入实际进行调研,并起草出关于加强执法检查的法律性文本。1993年9月,八届全国人大常委会第三次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,对执法检查的对象、内容和程序都作了具体规定。一些省级人大常委会也据此制定了有关执法检查的地方性法规。从此,各级人大常委会的执法检查开始步入有专法可依的轨道。

  十届全国人大常委会于2006年8月制定的各级人大常委会监督法,针对实践中存在的问题,总结经验,对执法检查作了全面规定。这些规定中有三点值得注意:一是,确保检查有重点、有计划。人大常委会参照确定听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规的实施情况组织执法检查,并将计划向社会公布,以听取人民群众的意见。 二是,实行委托检查。规定全国人大常委会和省级人大常委会根据需要,可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查,并将检查情况书面报送上一级人大常委会。委托检查为上下联动,形成合力,齐抓共查,提供了法律依据。 三是,规定监督反馈,实行跟踪检查。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告,一并交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当将研究处理情况向本级人大常委会提出报告;必要时,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议,或者由常委会组织跟踪检查;常委会也可以委托本级人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构组织跟踪检查。跟踪检查,是总结多年来执法检查工作实践经验作出的一项创新性的规定。例如,目前我国环境问题相当突出,环境形势十分严峻。十届全国人大常委会先后组织检查了固体废物污染环境防治法、水污染防治法和水法等法律的实施情况,并多次听取国务院的有关专题报告。通过执法检查,全国人大常委会对加强环境保护、治理环境污染提出了一系列意见和建议。十一届全国人大常委会又把听取和审议国务院关于水污染防治工作进展情况的报告,检查《环境影响评价法》的实施情况列为监督的重点,继续跟踪监督,进一步促进生态文明建设。实践证明,在执法检查的基础上,开展跟踪检查,有利于增强监督实效。

  三.逐步完善计划预算监督制度。

  从上个世纪七十年代末、八十年代初开始,全国和地方各级人大及其常委会就按照宪法和地方组织法的有关规定开展计划和预算监督。计划和预算政策性、专门性、技术性很强,在有限的会期内对“内行说不清、外行看不懂”的计划和预算进行全面有效的审查,确实有很大难度。如何使计划、预算监督真正到位而不致流于形式?多年来各级人大一直在进行探索,并逐步完善这项监督制度。

  1989年3月28日,彭冲副委员长受常委会委托向七届全国人大二次会议所作的常委会工作报告中,对人大监督作了四条规定,其中两条涉及计划预算监督。一是规定:审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告,审查国家的预算和预算执行情况的报告,是人民代表大会对政府工作监督的重要内容。这些报告过去往往是临会发给代表,今后应提前把报告草案送交代表。计划和预算一经人民代表大会批准,政府必须遵照执行。执行计划和预算是政府的职能。二是规定:每年第三季度,由国务院向人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告。这是首次在在人大具有法律效力的文件中明确计划、预算监督的性质、地位和有关程序。

  1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则对审查国家计划和国家预算作了程序规定。其中第三十一条规定:全国人大会议举行的一个月前,国务院有关主管部门应当就国民经济和社会发展计划及计划执行情况、国家预算及预算执行情况的主要内容,向全国人大财经委员会和有关专门委员会汇报,由财经委员会进行初步审查。第三十二条规定:全国人大每年举行会议的时候,国务院在向会议提供计划、预算及其执行情况报告的同时,还要将国民经济和社会发展计划主要指标(草案)、国家预算收支表(草案)和国家预算执行情况表(草案)一并印发会议,由各代表团进行审查,并由财经委员会和有关委员会审查。该条还规定财经委员会要根据代表团和有关专门委员会的审议意见向主席团提出审议结果的报告,主席团审议通过后印发会议。有关专门委员会的审议意见也应及时印发会议。这就对如何充分发挥专门委员会的作用,会前介入审查和细化审查内容等,作出了规范。

  1999年12月25日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》;2000年3月1日,常委会第十四次会议又通过了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》。这两项决定,总结多年来实践经验,对计划、预算监督制度作了补充规定。关于加强经济监督工作的决定,主要是对国家年度计划、五年计划、长远规划的审查和批准,对全国人大财经委员会审查国家年度计划草案和计划报告的重点,对国家特别重大建设项目的审议和决定,对计划执行中的部分调整以及对经济工作的经常性监督等方面作了一些规定。关于加强中央预算审查监督的决定,主要是对国务院提交全国人大审查、批准的预算草案的内容,对监督预算执行,对决算的编报和审查,对审计工作以及对备案制度等,提出了比较具体的要求。原来,按照预算法规定,预算调整是指在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原预算的总支出超过总收入或者举债数额增加的部分变更。因此有的地方认为,如果既增收又增支,只要维持平衡,就可以不向常委会提交预算调整方案,结果出现编制预算时将收入预算尽量留有余地,执行中又尽量多收,超收部分由政府自由安排,其中包括不同预算科目之间的任意调拨和调用。这就容易造成监督漏洞。为了解决这一问题,全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定强调要加强对预算超收收入使用的监督,规定中央预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,由国务院财政部门及时向全国人大财经委员会和预算工作委员会通报情况,国务院应向全国人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告。上述决定还规定,要严格控制不同预算科目之间的资金调剂,中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减,须经全国人大常委会审查和批准。这就增强了预算监督的针对性和可操作性。多年来,地方人大常委会的计划预算监督工作也有许多探索和创新,在不同法律、行政法规相抵触的前提下制定了一些地方性法规,在督促政府早编预算、细编预算、编好部门预算等方面取得一定成效。

  人大常委会监督法根据各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验,按照突出重点、增强实效的要求,在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上,作了具体规定。规定的内容和特点有以下四点:一是,实行重点审查。这是从实践中总结出来的一条行之有效的重要做法。监督法规定重点审查的内容是:(1)预算收支平衡情况;(2)重点支出安排和资金到位情况;(3)预算超收收入的安排和使用情况;(4)部门预算制度建立和执行情况;(5)向下级财政转移支付情况;(6)本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时,区别中央与地方的不同情况,还规定:全国人大常委会应当重点审查国债余额情况,地方人大常委会应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。抓住了重点,也就抓住了全局,能够取得一定实效。二是,使“部分调整”具体化。计划、预算经人民代表大会批准后,在执行过程中需要作部分调整的必须经常委会批准。有的地方人大的同志反映,实践中往往是“年年有调整,年年不报告”,更不用说审查批准了。但调整什么、批准什么过去不明确。监督法参照关于加强中央预算审查监督的决定,具体规定:严格控制不同预算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金需要调减的,政府应当提请本级人大常委会审查和批准。 三是,引入审计监督。这些年审计署的审计报告引人注目,被称为“审计风暴”。监督法规定常委会审查和批准决算的同时,听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。还规定,常委会认为必要时可以对审计工作报告作出决议。鉴于我国审计机关属于行政序列,听取和审议审计工作报告既是监督政府审计工作,更重要的是监督政府预算执行情况,增强审计工作的权威性。四是,规定审议反馈制度。即常委会组成人员对计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理,政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会如果对审计工作报告作出决议,本级政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。这些规定有利于增强人大计划预算监督的力度和实效。

  四、让权力在阳光下运行,把人大监督提高到一个新的水平。

  人大监督的理论基础是马克思主义关于人民监督的思想。“三权分立”的理论基础是西方理论家、思想家提出的分权制衡学说,而我们的监督制度则是建立在马克思主义关于人民监督思想之上的。西方理论家、思想家为医治滥用权力症所开出的药方只能是从国家权力到国家权力,马克思主义则着眼于从人民权力到国家权力。植根于人民群众土壤的人民监督思想显然在继承分权制衡思想的基础上有了质的飞跃。当然, 现阶段人民监督主要是通过国家权力机关的监督来进行的,同时也十分重视人民的直接有序的政治参与。表现在监督方面就是党的十七大鲜明提出的“让权力在阳光下行使”。监督法的一个重要特点是充分规定了公开原则,除第七条总的规定人大常委会的监督情况向社会公开以外,还在第八条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十七条分别对听取和审议专项工作报告、计划预算监督和执法检查三种监督方式做了五处规定。这些规定为人民直接有序的政治参与提供了法律依据和基本前提。正是在坚持和实行公开原则的前提下,人民才可以通过各种渠道进行直接监督,比如说,向人大代表反映民情民意,通过代表在人大会议上提出和审议有关监督方面的议案;通过完善基层群众自治机制,建设充满活力的城乡社区,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督;旁听人大及其常委会的会议或者参与政府、法院、检察院的有关公务活动,向人大或者其他有关国家机关提出批评、意见和建议;通过法律规定的申诉、控告、检举以及信访反映自己的意愿和诉求;在新闻媒体,包括报刊杂志、电视电台、网络论坛和博客发表意见和建议,形成强势的舆论监督;等等。人大可以在实践中总结这些方面的经验,逐步制度化、规范化、程序化,充分调动和发挥人民群众有序政治参与的积极性,从而进一步完善人大监督制度,努力形成拒腐防变长效机制和反腐倡廉制度体系,把人大监督提高到一个新的水平,保障让权力在阳光下运行,确保权力正确行使。“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。(见薄一波《若干重大决策与事件的回顾》上卷第157页)(作者为中国宪法学研究会顾问)

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