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农村改革求“多点突破” 土地及户籍制度等将成重点

2009/1/5 14:38:13 [稿源:瞭望] [作者:韩俊] [编辑:胡蓉平]

  刚刚闭幕的中央经济工作会议再次把“深化农村改革,增添发展活力”作为2009年农业农村工作的重点任务之一

  文/韩俊

  过去30年的农村改革取得了极大成功,农村面貌发生了历史性巨变。但也必须看到,在中国经济快速增长、社会结构加快转型、利益格局深刻变化的大背景下,农村改革发展在不少深层次矛盾尚待解决的背景下,又面临着一系列必须引起人们高度重视的新情况新问题,特别是城乡二元结构矛盾突出。

  农村发展面临四大深层矛盾

  深层矛盾一:农业发展方式依然粗放,保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大。

  农业资源与环境约束增强。近10年我国耕地面积减少1.25亿亩,人均耕地面积仅有1.38亩,仅为世界平均水平的40%,人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4,耕地减少、水资源匮乏的趋势难以逆转。

  农业基础设施薄弱,农业物质技术装备相对落后。还没有从根本上解决靠天吃饭的被动局面。

  农业物质投入成本和劳动力成本不断提高,农民种粮比较收益明显下降,远低于种植经济作物和外出打工的收益。

  农业生态环境脆弱,农产品质量安全问题突出。

  随着我国农业与国际市场联系的日趋加深,农业面对的国际竞争压力全面加大。国际价格传导机制的作用明显增强,国内市场价格受到冲击的压力日益加大。

  深层矛盾二:农村经济体制尚不完善,协调工农、城乡利益关系任重道远。

  农民进入市场组织化程度低。据不完全统计,我国各类农民专业合作组织有15万多个,加入农民专业合作组织的农户成员占全国农户总数的13.8%。迄今为止,真正代表农民利益的新型合作经济组织发挥的作用还不够,普遍存在规模不大、管理制度不健全、改组解体过于频繁等问题。

  农民土地权益缺乏有效保障。侵犯农民土地权益的现象还大量存在。根据对全国2749个村庄的调查表明,村民上访反映最集中的问题是土地问题,因承包地流转问题引发的上访占26%,因土地征收、征用问题上访的占40%,合计为66%。在现行征地制度下,土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜,农民得到的太少。对分布在四个省市1000多个被征地农户的调查显示,征地补偿费一般只够维持被征地农民6~7年的基本生活。

  农业支持和保护水平低,与财力增长状况不相匹配。统计数据显示,财政支农资金占中央财政收入的比重,“六五”时期为8.69%,“七五”时期为9.38%,“八五”为9.75%,“九五”为9.29%,“十五”期间约为7.4%,2006年为7.85%,总体上处于波动和下降状态。

  从最近几年财政支农资金的支出结构来看,对农田水利的投入总体呈下滑趋势,农田水利设施建设严重滞后;对农业科研和科技推广服务的投入很低,农业科技支撑不足,农业科技成果到户困难;动植物防疫体系不健全,基层防疫力量相当薄弱,政策性农业保险制度还处于探索阶段。

  财政支农资金呈现被层层分割,“天女散花”局面,资金使用分散现象比较严重,直接影响了投入效率。

  农村金融改革明显滞后。农村金融体系不完善。表现为农业银行作为农村金融体系中的骨干和支柱,在为农服务方面发挥的作用不够;农业发展银行功能单一,农村政策金融功能不健全,农业中长期政策性信贷投入严重不足;农村信用社发展不平衡,法人治理有效性不足、内部控制和风险防控能力薄弱等问题仍然突出,一些信用社脱农倾向明显;邮政储蓄功能单一,吸收的存款极少用于支持农村等。

  农村金融产品和服务方式不适合农村特点。现有的各类小额信贷机构资金来源有限,可持续性差;大量缺乏抵押品又难以找到担保方的小型、微型企业和农户的资金需求问题没有得到有效解决。

  公共财政覆盖农村范围有限。农村行路难、饮水不安全、供水难、环境污染难治理等问题仍然突出。城乡教育资源差距大,基本医疗服务城乡差距过大。农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保、农民工社保等社会保障体系还很不健全。

  城乡劳动者平等的就业制度尚未形成。城乡劳动者同工不同酬,农民工工资长期偏低。农民工超时间劳动比较普遍,户籍制度成为农民工谋求机会公平、待遇平等、权益保障和融入城市社会的最大障碍。

  深层矛盾三:农民持续增收困难,缩小城乡居民收入差距前景堪忧。

  城乡居民收入差距持续扩大,不仅成为“三农”问题的主要症结,而且成为国民经济增长的重要制约,到2020年农民人均纯收入要实现比2008年翻一番的目标,今后12年年均增长速度必须保持在5.95%以上。从过去30年农民收入增长的经验看,这是一个需要付出较大努力才能实现的目标。如果今后国民经济出现较大波动,农民增收出现徘徊甚至滑坡,农民人均纯收入翻一番的目标就有可能落空。

  深层矛盾四:农村社会不平等程度加深,兼顾各方利益和搞好社会管理难度加大。

  农民利益诉求表达渠道不畅。农民缺乏自己的利益代表人,利益表达渠道不畅。

  农村社会组织发育和作用发挥不足。农村社会组织力量过于弱小,社会参与力弱,发挥作用的制度空间狭小。

  进一步深化农村改革的方向

  强化农民土地承包经营权,健全土地承包经营权流转市场。

  完善土地承包经营权权能。十七届三中全会明确提出,现有土地承包关系保持稳定并长久不变,夯实了党的农村土地承包政策的基础。有利于减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性,使农民形成长期的预期。

  规范土地承包经营权流转。十七届三中全会关于土地承包经营权流转的政策与过去一脉相承,明确提出,允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权,并限定了“三个不得”:即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。必须防止采用行政命令去推进土地流转,积极培育土地流转中介服务组织,加强土地承包经营权流转管理和服务。

  推进农业经营体制创新,提高农民组织化程度。

  我国两亿多农户的分散经营方式,导致农民难以保护自身利益,农产品生产与市场需求难以有效衔接,农业服务成本难以降低,农业劳动生产率水平难以提高。在稳定农村基本经营制度的基础上,把家庭分散经营的优势与统一经营和服务的优势结合起来,形成有活力的农村经营体制,这是走中国特色农业现代化道路需要解决好的一个根本性问题。十七届三中全会明确提出,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这是一个具有重要理论创新意义的论断。

  改革征地制度,建立城乡统一的建设用地市场。

  首先应严格界定公益性和经营性建设用地。缩小强制性征地的范围。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保证农民合法权益。

  其次,合理确定征地补偿标准。十七届三中全会决定对完善征地补偿机制提出了新的要求,即“依法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。同时,解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题。

  再次,改革农村集体建设用地使用制度。随着工业化、城镇化的发展,农村集体建设用地的资产价值已经显现出来。推动农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权,可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格,有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力,有利于形成反映市场供求关系的土地价格,建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系,促进土地在竞争性使用中实现更合理的配置。

  放松对农村金融的管制,加快建立普惠型农村金融体系。

  健全农村金融服务体系。明确各类正规涉农金融机构职能,强化银行业金融机构的支农责任;放宽农村金融机构准入政策,规范发展多种形式的新型农村金融机构;鼓励发展适合农村特点和需要的小额信贷和微型金融服务。

  健全政策性农业保险制度,积极探索适合我国国情的政策性农业保险经营机制和发展模式,加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

  完善农业支持保护制度。

  完善对农业生产和农民增收的财政支持与补贴政策。根据我国加入WTO所作的承诺,目前我国加大对农业支持力度尚有很大空间。对农业实施大规模、广覆盖的支持和保护政策在我国还是刚刚开始,要大幅度增加各级财政对农业的投入总量,提高财政预算内支出用于农业的比重。

  完善农产品价格形成机制。从改革开放30年来的情况看,我国城乡居民收入差距能够缩小的时期,都是农产品价格上涨幅度较大的时期。这表明,使农产品价格保持在合理的水平上,对实现今后农民增收的政策目标至关重要。

  加快建立城乡统一公共服务制度。

  要逐步改变城乡分治的制度安排状况,形成城乡统一的制度框架,促进公共财政资源在城乡均衡配置,为城乡居民共享经济社会发展成果提供制度保障。

  保护农民工合法权益,推进农民工市民化进程。

  消除影响农村劳动力自由流动的制度障碍,完善城乡统一、平等竞争的劳动力市场。

  抓住工资和劳动保护等突出问题,促进企业改善生产条件确保农民工生产安全,享受工伤及职业病的待遇。

  保障进城务工人员子女在城市享有平等的受教育权利;积极改善农民工居住条件;尽快提高养老保险、医疗保险等对农民工的覆盖程度。

  推进城乡二元户籍制度改革。

  更新农村治理理念,转换社会治理方式。

  在农村工作中,政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了,应建立政府与乡村社会的新型关系,改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制,让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥应有的作用。(作者为国务院发展研究中心农村部部长)

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