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改革开放以来的安全生产工作及基本经验

2009/1/11 9:40:51 [稿源:《经济日报》] [作者:] [编辑:胡蓉平]

  改革开放30年来,伴随我国经济社会的深刻变化,安全生产工作也经历了一个不断发展创新的过程,大体经历了三个阶段:

  一是恢复和整顿提高阶段(1978—1992)。在“文革”期间,安全生产和劳动保护被抨击为“资产阶级活命哲学”,规章制度被视为“管卡压”,企业安全管理受到严重冲击,正常的生产秩序遭到严重破坏,导致事故频发,1978年,全国工矿商贸企业事故死亡人数高达14363人。粉碎“四人帮”后,治理经济环境和整顿经济秩序,为加强安全生产创造了较好的宏观环境,相继出台实施了《矿山安全监察条例》和《职工伤亡事故报告和处理规定》等法规,成立了全国安全生产委员会,恢复了安全生产的各项制度,安全生产事故快速下降,1992年,工矿商贸企业事故死亡人数已降至7994人。

  二是改革监管体制机制阶段(1993—2002)。为发挥企业的市场经济主体作用,1993年,国务院决定实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全生产管理体制。相继颁布了《矿山安全法》、《劳动法》,以及工伤保险、重特大伤亡事故报告调查、重特大事故隐患管理等多项法规。1998年,国务院机构改革,原劳动部承担的安全生产综合监管职能交由国家经贸委行使。2000年初,在国家煤炭工业局加挂国家煤矿安全监察局牌子,成立了20个省级监察局和71个地区办事处,实行统一垂直管理。2001年初,组建了国家安全生产监督管理局;2002年6月,颁布了《安全生产法》,安全生产开始纳入法制轨道。这一阶段由于经济体制转轨、工业化进程加快,特别是民营小企业的迅速发展等,使安全生产面临一系列新情况、新问题。

  三是安全生产创新发展阶段(2003年以来)。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的中央领导集体以科学发展观统领全局,提出了“安全发展”的科学理念。党中央、国务院在体制和法制建设等方面采取一系列重大措施,包括将国家安全生产监督管理局(国家煤矿安全监察局)调整为国务院直属机构并升格为总局,国务院作出《关于进一步加强安全生产工作的决定》,出台《安全生产许可证条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等一系列法规,在煤矿、非煤矿山、道路交通、危险化学品、烟花爆竹等重点行业领域集中开展安全专项整治。从2003年开始,全国事故起数和死亡人数逐年下降。2007年,全国发生各类安全生产事故506376起,死亡101480人,比2002年减少50万起,减少死亡37913人;反映我国安全生产状况的4项主要指标进一步下降,与2002年相比,亿元GDP事故死亡率由1.33降到0.413,工矿商贸10万就业人员事故死亡率由4.05降到3.05,道路交通万车死亡率由13.7降到5.1,煤矿百万吨死亡率由4.94降到1.485。

  30年来,安全生产工作取得了较大成绩,呈现出鲜明的特点:

  ————以安全生产方针和安全发展为核心的安全生产理论体系框架初步确立。我国的安全生产方针经历了新中国成立初期的“安全第一”、改革开放初期的“安全第一、预防为主”和党的十六届五中全会以后的“安全第一、预防为主、综合治理”三个发展阶段。三个阶段的安全生产方针分别与三个时期的安全生产工作实际相适应,存在着层层递进的关系,反映了党和政府对安全生产实践认识的逐步深化,对加强安全生产工作产生了十分重要的指导意义。党的十六大以来,在科学发展观的指引下,进一步确立了以人为本、安全发展的指导原则,为把安全生产纳入国民经济和社会发展规划、推动安全生产与经济社会同步协调发展提供了理论依据、思想保证和精神动力。加快构建社会主义和谐社会的伟大历史任务,更加凸显了安全生产工作的重要地位。

  ————以控制考核指标为重点内容的安全生产责任体系初步形成。在国家经济社会发展指标体系中,设置了亿元国内生产总值生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10万人生产安全事故死亡率,并与煤炭生产百万吨死亡率、道路交通万车死亡率一起纳入了统计指标体系。国务院安委会每年年初向各省区市及新疆生产建设兵团下达安全生产控制考核指标。各地区、各部门、各单位把安全生产纳入地方和行业发展规划,明确工作目标和保障措施;把安全生产控制考核指标层层分解,纳入政绩业绩考核范围;把安全生产责任落实到基层和生产经营单位,不断完善安全生产责任体系,有力地促进了安全生产工作的开展。

  ————以煤矿安全两个攻坚为重点的安全专项整治取得成效。突出抓好煤矿安全这个重中之重,牢牢把握煤矿瓦斯治理和小煤矿整顿关闭两个关键环节。把瓦斯治理向煤矿瓦斯开发利用的纵深推进,有关部门研究出台了多项鼓励煤矿抽采利用瓦斯的经济政策。国家3年共安排90亿元国债资金扶持国有重点煤矿进行安全技术改造,带动企业和地方配套资金投入621亿元,基本补还了重点煤矿安全生产历史欠账。把关闭对象从非法和不具备安全生产条件煤矿,延伸到破坏资源、污染环境、不符合国家产业政策的16种矿井。相关部门联合下发了5个规范性文件,开展了多次督查检查。2005年以来,累计关闭小煤矿11155处。有关部门相互配合抓好重点行业和领域安全专项整治,从2007年5月份开始,在全国开展了安全生产隐患排查治理专项行动,共查出隐患508万项,其中重大隐患8.4万项,查出的大部分隐患得到了整改。2008年又启动了安全生产百日督查专项行动,旨在进一步推动落实各项安全防范措施。

  ————以十二项治本之策为主体的安全生产政策措施体系日益完善。2005年底,国务院第116次常务会议针对安全生产领域存在的深层次、历史性问题,从安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、安全监管及应急体制等12个方面,采取了一系列政策措施。近两年,国务院办公厅下发转发、相关部门联合制定下发多个政策性、规范性文件,就调整和加强煤炭行业管理、开展煤炭工业可持续发展政策措施和煤炭资源有偿使用试点、国债资金扶持国有重点煤矿安全技术改造、高危行业安全费用提取和安全风险抵押、煤层气抽采利用、农民工安全技能培训、煤炭专业和安全专业人才培养、推广安全生产责任保险等做出明确规定,推动了安全生产政策治本、源头治本。目前,以12项治本之策为主要内容的安全生产政策体系逐步完善。

  ————以“国家监察、地方监管、企业负责”为原则的安全监管体系进一步健全。国家监察、地方监管、企业负责是理顺国家、地方和企业安全责任关系的重要原则。依照这一原则,国家和各级地方政府进一步加强了安全监管工作,特别是在监管体系建设上取得了重要进展。目前,各省(区、市)、市(地)和93%以上的县级政府已建立专门的安全生产监管机构,有156个市(地)和1197个县建立了安全生产执法队伍,全国共有安全监管监察人员5.8万人;初步形成“政府统一领导,部门依法监督,企业全面负责,群众监督参与,社会广泛支持”的安全生产工作格局。组建了国家安全生产应急救援指挥中心,矿山、危化品和消防、海上搜救、铁路、民航、电力、核工业、旅游、特种设备等10个专业应急救援机构也相继建立。目前,已有12个省(市)成立了应急救援指挥中心,143个市(地)成立了安全生产应急管理机构或救援指挥中心。

  ————以《安全生产法》为基础的安全生产法制体系框架基本形成。在《安全生产法》等相关法律颁布实施的基础上,相继颁布实施了《煤矿安全监察条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《易制毒化学品管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》等一系列行政法规。特别是2007年,安全生产法制建设取得了较大进展,全国人大常委会颁布了《突发事件应对法》、《刑法修正案(六)》、《办理危害矿山安全刑事案件应用法律若干问题的解释》;国务院出台了《生产安全事故报告和调查处理条例》、《大型群众性活动安全管理条例》;中纪委、监察部在与安监总局联合颁布实施《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》的基础上,又就安全生产领域违法违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》的若干具体问题作出了规范性解释;各地也及时制定出台了一批安全生产地方性法规。安全生产工作基本上做到了有法可依。

  ————以安全发展为主旋律的安全文化建设得到进一步加强。从2002年开始,连续6年组织开展了“安全生产万里行”和“安全生产月”活动。每次活动都突出一个宣传主题,引导安全生产的舆论宣传保持正确的导向。通过举办“安全发展”论坛、安全文艺汇演、安全模范事迹报告会、安全知识竞赛等多种形式的安全宣传和教育活动,传播安全知识和安全理念。同时发挥新闻媒体的舆论监督和引导作用,一方面对重特大事故、非法违法违纪行为等及时公开曝光;另一方面,及时总结和推广宣传安全生产的先进经验、先进人物和先进事迹,营造全社会关爱生命、关心安全生产的良好舆论氛围。

  30年来,安全生产工作创造和积累的基本经验,可以概括为“六个坚持”:

  一是必须坚持以人为本、安全发展,用科学发展观统领安全生产工作全局。将“安全发展”纳入我国社会主义现代化建设的总体战略,是我们党对科学发展观认识的深化,它对于搞好新时期的安全生产工作具有重要意义。以人为本,首要的是以人的生命为本,科学发展,首要的是安全发展。抓安全生产工作必须毫不动摇地坚持以人为本、安全发展的理念,在科学发展观指导下,积极探寻“安全发展”的方法和途径,把握工业化进程中安全生产的基本规律和特点,抓住主要矛盾和问题,采取有力措施加以解决,提升安全生产水平,促进安全发展。

  二是必须坚持预防为主、防治结合,实现安全生产工作由被动应对向主动防范转变。坚持预防为主,是安全生产方针的基本要求。坚持安全生产方针,就必须在牢固树立“安全第一”思想的基础上,突出抓好思想教育、技能培训、源头控制等预防工作,真正做到防患于未然。在加强预防工作的同时,还必须加强隐患的治理,做到防治结合,尤其要治大隐患、防大事故。只有彻底消灭隐患,才能真正消灭事故,进而真正实现安全形势的稳定好转。

  三是必须坚持标本兼治、综合治理,着力构建安全生产工作长效机制。分析影响当前安全生产的各种原因,既有浅层次问题,更有深层次矛盾;既有短期因素,更有历史原因。因此,搞好安全生产必须坚持标本兼治,既要采取断然措施坚决遏制重特大事故多发势头,又要加快解决影响制约安全生产的历史性、深层次问题。国务院第116次常务会议明确了加强安全生产工作的12项治本之策,通过近年来的贯彻实施,取得了明显成效。一些地方政府在政策治本上也做了积极探索,采取了一些长效性的措施,推动了安全形势的持续稳定好转。今后将在这方面继续下功夫,采取行政、经济、法律、政策等手段进行综合治理,实现长治久安。

  四是必须坚持创新体制机制、强化安全管理,把安全生产工作纳入法制化、规范化轨道。体制顺,则工作易形成合力;机制活,则工作易形成动力。安全生产工作要不断创新体制和机制,增强做好安全生产工作的合力和动力。安全生产工作是一个涉及多部门工作的系统工程,要加强各部门之间的沟通和协调,探索建立联合执法机制,努力形成各部门密切配合的工作合力。要加强安全法制建设,在严格执法的基础上,不断完善安全生产法律法规体系,真正做到依法治安。要加强安全管理,建立和完善安全生产工作制度,逐步把安全生产推向制度化、规范化、法制化的轨道。

  五是必须坚持“科教兴安”战略,从根本上提升有安全保障的生产能力。科学技术是第一生产力,也是推动安全生产的核心支撑力量。实现安全生产状况的根本好转,必须建立在依靠科技进步和提高劳动者素质的基础上,要加强科学技术的革新与集成,认真落实安全科技规划,继续抓好煤矿、非煤矿山、危险化学品、职业危害等“十一五”国家科技支撑计划重点项目和重点课题的实施工作,加快成果转化,加快安全设施的更新换代,淘汰落后生产工艺、技术和装备,从根本上增强企业的安全生产保障能力,提高安全生产的保障水平。

  六是必须坚持专群结合、群防群治,努力形成全社会齐抓共管的安全生产工作格局。近年来,社会各界对安全生产的关注程度越来越高,广大人民群众和各类媒体参与、监督安全生产工作的愿望愈来愈强烈,这是社会发展进步的表现,是对安全生产工作的鞭策和支持。要动员组织职工群众参与和监督企业安全生产,认真受理群众举报,切实维护人民群众对安全生产的参与权、知情权和举报权。要坚持正确的舆论导向,大力弘扬“以人为本、关爱生命”的主旋律,营造有利于加强安全生产工作的舆论氛围,同时鼓励媒体揭露安全领域的矛盾问题。要普及安全生产法律和安全常识,及时向社会公布安全生产重要情况。自觉接受各类社会团体和组织的监督,认真听取意见建议,动员全社会所有基层组织和全体成员,共同关心、参与和监督安全生产工作。只要全社会共同努力,有关部门尽职尽责,各方面力量齐抓共管,安全生产形势就一定能实现根本好转。

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